审计全覆盖背景下“三审协同”的随州实践与思考

审计全覆盖是党中央、国务院交给审计机关的一项重大政治任务,随着审计全覆盖的推进,审计任务与审计资源、审计力量之间严重不匹配的矛盾日益突出。习近平总书记指出“要加强对内部审计工作的指导和监督,调动内部审计和社会审计的力量,增强审计监督合力”,中共中央办公厅、国务院办公厅《关于实行审计全覆盖的实施意见》也明确提出“加强内部审计工作,充分发挥内部审计作用。有效利用社会审计力量,除涉密项目外,根据审计项目实施需要,可以向社会购买审计服务。”因此,探索建立以国家审计为主导,国家审计与内部审计、社会审计三大审计主体之间相互协作、协同发展的“三审协同”工作机制,是审计全覆盖实现破题的一个重要切入点,也是新时代对审计工作的新要求。现结合随州市审计局近两年探索推进“三审协同”工作的实践,对“三审协同”工作机制的实施路径,谈几点思考。

一、“三审协同”的重要意义

《审计署关于内部审计工作的规定》第二十条指出“审计机关在审计中,特别是在国家机关、事业单位和国有企业三级以下单位审计中,应当有效利用内部审计力量和成果。对内部审计发现且已经纠正的问题不再在审计报告中反映。”故“三审协同”能够使内部审计融入审计全覆盖工作部署中,成为国家审计在各单位内部的延伸,一方面可以促进内部审计发挥“第一道防线”作用,另一方面,国家审计加大对内部审计成果的利用,可以最大范围内拓展拓深审计监督的广度和深度,减少审计机关的审计盲区和重复审计。同时,国家审计和内部审计在力量、资源不足时,也可以聘请社会审计机构开展辅助审计,不仅能实现“借力”,而且还能在相互交流、相互学习中共同提高业务能力,实现三大审计主体之间的资源整合、信息共享和优势互补,从而构建“大审计”格局,为审计全覆盖凝聚最大合力。

二、当前“三审协同”存在的薄弱环节

近两年,随州市审计局加大对内部审计及内部审计委托社会审计开展的审计业务进行指导监督的力度,2023年底对全市被监督对象的内审工作开展专项审计调查,发现国家审计、内部审计和社会审计在推动实现审计全覆盖中存在一些薄弱环节。

(一)内部审计质量不高

一是内部审计覆盖面有限。2022至2023年,随州市本级各单位共计实施了各类审计项目786个,其中固定资产投资审计591个,财政财务收支审计123个,内部控制和风险管理审计39个,经济责任审计23个,贯彻落实国家重大政策措施审计10个,暂无信息系统审计。各单位委托社会审计组织实施的项目占比为82%。由此可见,目前内部审计项目侧重于固定资产投资审计、财政财务收支审计等,内部控制和风险管理审计、经济责任审计开展不多,贯彻落实重大政策措施审计和信息系统审计很少涉及或根本没涉及。通过专项审计调查发现,各单位对下属单位审计覆盖面不够广,且大多未建立行业内部审计指导监督和交流培训长效机制。

二是内部审计揭示问题的力度不够。专项审计调查显示,随州市本级2022至2023年完成内部审计项目共计786个,审计发现问题1808个,平均每个审计项目发现问题2.3个,其中非金额类问题占比78.2%,审计查出问题数量不多,且以内部制度执行不力、会计核算不规范等非金额类问题为主,对较严重的违规问题揭示的非常少,审计建议缺乏必要的针对性和建设性。

三是内部审计工作保障不足。一方面内部审计机构设置率低、缺乏独立性,截至2023年底,随州市本级依法属于审计监督对象的近239家机关、企事业单位中,设置了内部审计机构的单位数占比为21.8%,其中独立设置内部审计机构的单位仅占5.3%,主要是因为编制等方面的约束,各单位内部审计机构设置率较低,国有企业内审机构设置情况优于党政机关、事业单位等,但全市国有企业均未设置总审计师。另一方面,各单位共有内部审计人员近150人,其中专职人员仅占总人数的35%,大部分内部审计人员为兼职,具有专业职称的人数为35人,占比23%,内部审计队伍力量捉襟见肘,专业性、复合型人才严重匮乏,无法满足内审工作的需要。

(二)社会审计融合度不够

社会审计有其独特的专业优势,能够对国家审计和内部审计都起到一定的补充作用,但社会审计在审计目标、审计标准、审计思路等方面与国家审计、内部审计差异很大,在审计范围、审计重点及审计查出问题的深度和力度方面存在明显不足。特别是各单位在有偿聘请社会中介机构相对独立实施审计项目的过程中,普遍存在内部审计机构未按照中国内部审计准则相关要求对社会审计机构提出规范性要求、合同签订不严谨、合同执行不严格、审计方案把关不严、对社会审计出具的报告质量缺乏有效的专业管控等问题,社会审计机构出具的审计报告质量良莠不齐,很多报告在内容架构、政策把握、精准定性等方面存在不少问题,导致社会审计结果利用率不高,不少委托单位对社会审计的信心大打折扣。

(三)国家审计与内部审计、社会审计贯通协同不充分

目前,各地都在纷纷探索建立“三审协同”相关的制度机制,但大部分都处在摸索或磨合阶段,尚不成熟。《审计法》规定,内部审计应当接受审计机关的业务指导和监督,但受人员编制和其他客观因素的制约,内部审计更多还是受行政主管部门的领导,独立性必然差强人意;虽说相当一部分社会审计出具的审计报告也应接受审计机关的核查,但目前承担社会审计业务的会计师事务所和造价师事务所分别受财政部门和住建部门的监督和指导。受以上客观因素的影响,再加上近几年审计机关的审计项目数量与日俱增,国家审计对“三审协同”的研究心有余而力不足,导致推进力度不够大,对如何进行审计资源共享,如何统筹“三审”力量共同开展审计项目等方面,还没有详细的制度和工作指南,从而直接影响到“三审协同”的顺利推进。

三、“三审协同”的实施路径探索

(一)强化高点站位,统筹搭建顶层设计框架

“三审协同”涉及多个部门、行业和企事业单位,覆盖面之广,难度之大,不是单纯依靠审计机关的力量就可以实现的,需要从国家层面进行顶层设计和总体规划,审计委员会自上而下的成立为“三审协同”的顶层设计提供了有利条件。随州市审计局对此进行了大胆的尝试,积极推动内审工作纳入市委审计委员会重要议事内容,2022年召开审计委员会专题会议,研究并出台了《中共随州市委审计委员会关于进一步强化内部审计工作的指导意见》和《随州市内部审计试点示范单位高质量建设指导意见》,加强市委审计委员会对“三审协同”工作的领导,建立健全与审计全覆盖相适应的“三审协同”制度体系和工作机制,从完善内审制度、健全内审机构、明确内审职责、推进内审规范化建设、强化内审整改和结果运用、强化内审组织领导和保障等六个方面,分别对全市相关单位和试点示范单位的内审体系建设提出明确要求,按照“分类指导、分层推进、分步实施”的思路,旨在以10个试点示范单位为标杆、11个重点推进单位为抓手,力争用三至五年时间以点带面,全面推进全市内部审计体系建设。

(二)健全协同机制,统筹整合审计资源

审计机关应按照《审计法》和《审计署关于内部审计工作的规定》相关要求,充分发挥指导监督作用,探索构建资源统筹、同向发力的“大审计”监督格局。

首先,要加大审计人力资源的整合力度。内部审计人员对所从事的领域和行业“离得近,看得清”,社会审计人员专业能力更全面。为了更好的利用这些优质的人力资源,随州市审计局2023年出台了《随州市审计人才库建设实施方案》,选聘61人入库,并召开全市审计人才库成员第一次工作会议,有序推进全市审计人才库建设,有效发挥内部审计、社会审计的作用。目前,人才库在广泛吸纳内部审计和社会审计中优秀人员的同时,已经开始逐步激活,近两年已经有序组织15名入库人员参加省厅、市县审计项目“以审代训”,既能解国家审计人员力量不足的“燃眉之急”,又有效提升了内部审计和社会审计人员的实操能力。同时,为充分发挥行政(行业)主管部门的组织协调作用,随州市审计局2023年率先与市烟草专卖局建立内审工作协作机制,从健全内审组织体系、规范内审业务工作、深化内审结果运用等方面全流程建立协作框架,并联合开展全市烟草系统捐赠资金审计调查项目,该机制获得省烟草专卖局高度认可,已在全省烟草系统推广学习。目前,市审计局正在探索与全市卫健系统、教育系统建立内审指导监督协作机制,以便将审计机关内审指导监督职能与行政主管部门日常监督职责有效结合起来,压实行政(行业)主管部门责任,实现“三审协同”工作的纵深开展。

其次,要加大审计项目的整合力度。随州市审计局目前正在探索建立“双审计组”模式(审计局审计组与被审单位内部审计组同步分工实施审计项目),打造从审计计划、审计实施、审计整改、审计成果运用全过程协同的工作机制。该机制下,国家审计占主导地位,在协同审计的过程中,充分发挥对内部审计的指导和监督职能,带动他们从审计方案、审计程序、审计取证方法、审计定性及审计报告等各方面,逐步符合国家审计的规范和标准。这样一来,国家审计就能更大程度直接利用内部审计成果,避免重复审计,从而提高审计效率。

再者,虽然国家审计对社会审计的影响力相对较弱,但是按照《审计法》赋予的相关职权,审计机关可以结合审计项目对社会审计机构出具的报告进行核查。随州市审计局在2023年结合相关政府投资审计项目和全市内部审计工作专项审计调查时,对21个重点部门(单位)内部审计机构委托社会审计开展的30个审计项目质量进行了抽查,并将抽查结果反馈给财政部门和各相关单位,一方面便于国家审计机关高效利用审计成果,另一方面通过向财政部门和各单位内审计机构提出加强监督及整改意见,促进社会审计机构规范执业行为,提升业务质量。

(三 )坚持提升审计质量,加强审计成果运用

审计机关在“三审协同”工作中占据主导地位,应当多措并举发挥指导监督作用,推动各单位提升内部审计的质量和水平。一方面,要求内部审计和社会审计严格按照规范程序开展审计项目,如随州市审计局2023年在全省率先研究制发《随州市内部审计业务操作规程(试行)》,引导内部审计制定符合本单位实际的审计工作中长期规划、年度工作计划、审计项目实施方案等,逐步拓宽审计覆盖面,做到应审尽审。同时在审计项目实施过程中规范审计程序,把握审计重点,揭示风险隐患,督促问题整改,真正发挥内部审计完善内部治理、防范廉政风险、促进履职尽责的“第一道防线”作用。另一方面,随州市审计局印发《关于做好结合审计项目开展内部审计工作监督的通知》,探索在实施经济责任审计和国有企业专项审计等项目时同时开展对被审计单位内部审计工作情况的监督,增强对内审工作存在问题整改的法定约束力,取得很好效果。

同时,各单位内部审计工作按照要求在规定时间内向审计机关备案,审计机关应加强对备案资料的综合分析研究,探索建立审计成果共享机制,创建内部审计信息管理平台,为国家审计立项、实施、报告提供参考,有利于减少重复审计,节约审计成本。随州市审计局目前正在建设的大数据审计平台,将为各单位内审机构提供报送备案资料的端口 ,审计机关可以通过该信息共享平台直接调阅内部审计资料,同时该平台正式运行后,可以将相关核查疑点反馈给内审单位,再由审计机关复核内审结果并进行充分利用,从而真正实现国家审计与内部审计、社会审计信息互通、成果共享。

(四)完善审计人才培养体系,打造高质量审计队伍

高素质的审计队伍是不断提升审计质量的根基和动力,各单位要从自身实际需要出发,不断加强审计人才队伍建设,引进和培养掌握财务、法律、工程、大数据等多领域知识的复合型人才,充分发挥专精人才的引领和带动作用。针对内部审计和社会审计人员对政策的把握能力不强、审计程序不规范、审计定性不精准等问题,国家审计要主动作为,为内部审计和社会审计人员提供定期分类培训和“以审代训”的机会,提升内部审计和社会审计人员的管理能力和实操技术水平。随州市审计局通过“走出去、请进来”的方式,开展内部审计基础理论、经济责任审计内部审计、项目投资内部审计等专题培训班和提供“以审代训”机会,每年覆盖内部审计、社会审计人员150人以上,为内部审计和社会审计人员搭建了沟通学习的良好平台,有效提升审计队伍整体素质。同时,市审计局充分依托省内审协会平台,积极向全省推介随州内审工作经验,树立示范典型,近两年选送10余篇理论研讨论文、3篇典型审计案例、2部微视频作品均在全省评选中获奖,全力激发“三审协同”工作活力,助推“三审协同”在推动高质量审计全覆盖上作出更大的贡献。

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