乡镇领导干部自然资源资产离任审计的调查与思考

乡镇人民政府是最基层的人民政权,是国家生态文明建设基本国策传导的“最后一公里”。一个地方自然资源管理和生态环境保护工作做得好不好,乡镇责任落实与压力传导至关重要。推进乡镇领导干部自然资源资产离任审计,不仅有利于强化乡镇自然资源管理和生态环境保护责任落实,更是完善乡镇人民政府治理架构、优化乡镇人民政府职能的重要手段。本文以地级市A市为例,分析当前乡镇领导干部自然资源资产审计的痛点和难点,并提出有针对性建议。

一、A市乡镇自然资源资产审计开展情况及主要成效

自2017年以来,A市完成乡镇领导干部自然资源资产审计项目49个,查出问题231个,移送案件线索3起,提出审计建议142条,取得了一定的成效。

(一)揭示了自然资源资产管理方面的突出问题。通过审计,揭示了乡镇在土地、水、森林、矿山等自然资源资产管理中存在的一些突出问题。如某镇领导干部自然资源资产审计揭示了水库水质不达标、围网围栏养殖、非法占用林地等问题;某镇领导干部自然资源资产审计揭示了筑坝拦汊拆除不到位、河湖长制林长制落实不到位等问题;某镇领导干部自然资源资产审计揭示了废弃矿山生态修复不到位问题。

(二)揭示了生态环保方面的突出问题。在水污染防治方面,揭示了部分河流富营养化严重、监测断面水质不达标、重点湖泊水质总体较差等问题;饮用水水源地保护方面,揭示了饮用水源一级保护区内存在临时违法建筑物、生活污水直排、饮用水水源保护区未设置明显的地理界标、警示标志等问题;生活污水处理厂建设、运营方面,揭示了生活污水处理厂运行不正常、乡镇污水处理厂提标改造未按要求完工、超期完工及处理不达标等问题;企业排污监管方面,揭示了部分企业未办环评建设,化工企业废水、废气污染农作物造成经济损失、工业集聚区未按规定建立污水集中处理设施等问题;畜禽养殖监管方面,揭示了畜禽养殖场废水直排、禁养区畜禽养殖场未及时关停、限养区内部分规模养殖场排污未整改到位等问题。

(三)有效服务了党委政府宏观决策。通过报送审计意见和审计专报,为党委、政府宏观决策提供了重要参考。如《我市部分乡镇涉矿企业超限超载运输问题亟待解决》、《我市土地执法亟待打通“最后一公里”》、《我市部分矿山生态修复“不生态”》等自然资源资产审计方面相关专报均得到了市主要领导的批示,有力推动了审计查明问题的整改落实,促进了A市生态文明建设。

二、存在的主要问题

(一)队伍建设难。一是缺乏专业审计人员。自然资源资产审计点多面广,涉及土地、水、林业、大气、矿产等多个方面的内容,对审计人员的专业性水平要求较高,作为县一级基层审计机关,审计人员的知识结构相对单一,主要侧重于财务、审计、工程等方面,缺乏自然资源、环境保护等相关方面专业人才。二是未建立专业机构。目前,仅2个县(市、区)建立了自然资源资产离任审计联席会议制度,5个县(市、区)未建立,县(市、区)审计局未单独设立自然资源和生态环境审计机构。三是人员培训不到位。当前,全市自然资源审计人员能力提升,主要是依靠从本地方自然资源资产审计实践中摸索。参加省、市统一组织项目练兵培训较少,从事自然资源资产审计的人员大多不会运用ARCMAP、BIGEMAP等地理信息软件对矢量数据进行简单分析。

(二)审计推进难。一是数据采集较为困难。审计与环保、住建、水务、自然资源等职能部门“无障碍”沟通交流及协调配合渠道尚未打通,在对乡镇领导干部自然资源资产审计中,由于被审计单位是乡镇,而不是环保、自然资源等职能部门,这些部门不愿提供相关乡镇的国土矢量数据、环境影响评价文件、排污许可台账、执法案件卷宗等方面的资料。二是专业能力不足。极少数审计人员对自然资源资产审计不知审什么、怎么审。由于对耕地、矿山、生态环境、水资源保护等方面专业知识掌握不够,自然资源资产管理及生态环境保护领域方面的政策重点也知之甚少,所以无法直击被审计乡镇自然资源资产管理及生态环境保护痛点,查出的问题不深不透,无震慑力。部分县(市、区)审计局审计报告反映问题较少,深度不够。三是缺乏专业的中介机构支持。自然资源资产审计实践中,水、大气、土等资源的污染情况、矿山越界开采、林木滥砍滥伐情况,均需要专业中介机构的精准测量,才能对审计发现问题进行定性,但各地因经费限制,审计过程中未能请专业机构对相关数据测量锁定,导致查出的问题很难被被审计单位认可。四是审计意见深度不够。审计意见披露核心问题层次低、问题少,审计关注点集中在“点”,政策契合度低,较少回应领导“关切”。部分审计报告对当前各级领导关注的重点,同时也是乡镇自然资源资产管理与生态环境保护的痛点问题,如耕地保护、河湖长制、林长制、生态修复、城镇污水处理等未反映。

(三)评价定责难。根据《湖北领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》(鄂办文[2018] 75 号)第四条:“领导干部自然资源资产离任审计对象包括: (一)地方各级党委和政府主要领导干部,包括市、州、直管市、神农架林区,县(市、区)和乡(镇)的主要领导干部……”的规定,乡镇领导干部是自然资源资产离任审计的法定对象。但中央、省出台的领导干部自然资源资产审计相关规范性文件和评价体系,对市、县领导干部审计适用,对乡镇领导干部审计不适用。乡镇的山水林田湖草等自然资源的开发利用及保护管理,主要还是由县一级主管部门具体负责实施,审计发现的相应问题难以直接与乡镇主要领导干部履职责任挂钩。如应办理环境影响评价的企业未办先建问题,《中华人民共和国环境保护法》第六条规定地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责,而第十条又规定县级以上地方人民政府环境保护主管部门对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理,乡镇人民政府与生态环境部门对此问题责任如何划分,相关文件未做具体规定。

(四)整改落实难。一是重视不够导致整改难以推进。部分乡镇领导干部认为自然资源资产审计发现问题整改难度大,整改动力不足。二是无处理处罚权导致整改难以推进。对于乱占耕地建房、污水污泥直排、未经许可取水等问题,由于乡镇无处理处罚权,需协调相关职能部门进行处理,乡镇无法独立解决。三是资金不足导致整改难以到位。乡镇财政是吃饭财政,造血功能不足,相关基础设施建设主要靠上级拨款支持。如乡镇污水处理设施建设不到位、黑臭水体治理不到位等自然资源审计查明的问题资金投入较大,而乡镇一级无财力支撑,短期内无法整改到位,难以销号。

三、加强乡镇自然资源资产审计的思考

(一)多管齐下,加强基层自然资源资产审计队伍建设。一是在招录上花气力。督促各县(市、区)审计机关加大人才引进力度,招录一批自然资源资产审计所需的相关专业人才,扩充审计队伍,优化专业结构。二是在培训上做文章。针对自然资源资产审计中遇到的问题,全市每年组织一次培训。采取“请进来,走出去”的方式,分批带领县(市、区)自然资源资产审计骨干到先进地区学习。三是在实操上求突破。积极组织县(市、区)审计人员参加省、市组织的自然资源资产审计项目,通过实战练兵提升审计能力。四是在人员调配上想点子。探索建立全市自然资源资产审计专家库,聘请自然资源、农业、水利、环保等行业的业务骨干为专家库成员,参加自然资源资产审计。

(二)精心谋划,提升全市乡镇自然资源资产审计水平。一是建立数据共享平台。建立全市统一的自然资源资产审计数据共享平台,完善数据采集,定期组织进行分析,切实提高自然资源资产审计质效。目前已采集到全市土地、林地及“三区三线”矢量数据和排污许可台账数据,提供各县(市、区)开展自然资源资产审计使用。二是制定全市乡镇自然资源资产审计指南。制定出台详实、操作性强的自然资源资产审计指南,明确审计人员应关注的重点方面、相应的审计方法、引用的法律法规等具体内容,提高县(市、区)审计机关开展自然资源资产审计的针对性和准确性。三是有针对性的开展审计帮扶指导。对自然资源资产审计工作力量薄弱的地方,有针对性的开展帮扶指导。市局自然资源与生态环境审计科每年选取一个基层审计局进行帮扶,主要从审计实施方案制定、现场审计实操、高质量审计意见撰写等方面着手推进。2024年主要聚焦耕地保护,选派会操作地理信息软件专家,通过BIGEMAP、ARCGIS软件矢量数据比对,帮助查找耕地非农化、非粮化问题。四是开展县(市、区)自然资源资产审计项目质量评比。与局法规科协调,要求每个县(市、区)审计局报送一个自然资源资产审计项目参加全市项目评审,倒逼县(市、区)审计局提升自然资源资产审计项目质量。

(三)积极作为,探索出台乡镇自然资源资产审计评价指标体系。抢抓省审计厅出台全省领导干部自然资源资产审计指标评价体系的契机,比照该指标评价体系,结合乡镇人民政府职能,探索出台科学且操作性强的全市乡镇领导干部自然资源资产审计指标评价体系,从土地、林地、矿产、水、大气等资源保护和相关专项资金征管用方面设立评价指标,力争科学公正、实事求是评价乡镇领导干部任期内履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况,为县(市、区)开展审计评价提供指引。

(四)创新机制,大力推进乡镇自然资源资产审计查明问题整改。一是坚持“审中边审边改”与“审后集中整改”相结合。对于审中能够整改,且不整改导致后果扩大化的问题,督促被审计单位即时整改。如焚烧秸秆问题,在审中督促被审计乡镇即时整改,降低损害程度。对于一时难于整改,或即时整改会伤害企业群众利益的问题,在审计结束后集中交办被审计单位制定计划,逐年整改。二是坚持“督促拆除恢复原状”与“协调补办手续”相结合。如对于未经批准占用基本农田、生态红线建别墅问题,坚决要求拆除恢复原状。对违规占用一般耕地的村民广场等民生项目,要求相关部门及时补办手续。又如对于无环保手续、环境污染大、群众反映强烈的企业坚决要求关停,对于环保手续齐全、部分环保措施不到位、群众投诉不多的项目,要求企业推进设施改造消除污染源。三是坚持“审计积极推进”与“借用外力”相结合。对于难于整改的硬骨头问题,一方面要通过专报形式向党委、政府主要领导反映,通过领导签批督促整改;另一方面向人大积极报告,借助人大力量推进问题整改。

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