当前基层政府专项债券管理使用存在的问题及对策建议

当前,受世纪疫情和百年未有之变局叠加影响,我国经济发展面临从未有过的需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。稳定当头,稳中求进,稳定宏观经济大盘是今年中央、省、市三级经济工作会议的总基调。实施积极的财政政策,扩大内需、促进消费、刺激需求、激发市场活力,新增专项债发行,扩大专项债投资范围等财政政策,取得了较好的效果。笔者通过深入A区调研发现,专项债的发行和管理使用等各环节仍然存在一些不容忽视的问题和风险,必须引起高度重视。

一、 专项债发行、管理的现状

   今年笔者通过深入区财政局、教育局、建设局、水务局、城更局、卫健局、市五医院等7个区直部门和单位,以及11个项目建设工地实地调研发现,近年来,A区在自身财力有限的情况下,发行债券资金,用于土地收储、基础交通建设、生态建设、教科文卫等方面,一定程度上弥补了政府财力不足,较好地应对了2020年新冠肺炎疫情和疫后经济下行的冲击,对经济社会发展发挥了积极的作用。

截至2022年,A区政府债务余额中用于土地收储79.98亿元,占38.87%;用于道路交通51.01亿元,占24.8%;用于生态环境治理35.56亿元,占17.3%;用于城市补短板18.67亿元,约占9.1%;用于教育卫生等民生保障领域6.14亿元,占3%;用于置换债等其他领域14.41亿元,占6.93%。

随着城区建设的快速发展和民生事业的深入推进,当前全区政府性投资仍处于高峰期,项目融资需求仍然较大。

二、专项债券管理中存在的问题

(一)债券项目重数量申报,轻质量把控

一是专项债申报实操性不足。为积极争取建设资金,项目单位在编制实施方案过程中存在仓促上马,人为调高项目收益,用以满足项目收益覆盖项目本息至少1.1倍的发债要求,后期运营收入将难以覆盖专项债券资金本息的兑付。二是专项债品种导向性不足。按照政府专项债券发行使用管理的要求,专项债券资金要用于有收益的公益性资本支出,且融资规模与项目收益相平衡,重点用于交通基础设施、生态环保项目等七大领域。但在实际实施过程中,往往受客观条件和多方因素的影响,出现“资金找项目”的问题。学前教育补短板项目建设存在铺摊子、摊大饼,未科学合理规划和评估建设项目,造成部分新建幼儿园“吃不饱”,部分教育资源存在闲置浪费。三是专项债项目专业性不足。由于日常项目储备不扎实,论证不充分,准备不到位,对符合要求的项目未及时录入国家重大建设项目库。在申报专项债券项目时,缺乏对项目深入、全面的了解,容易出现信息不对称,最终呈现的报告与实际效果不一致,一定程度上影响了专项债券的额度下达和作用发挥。

(二)债券资金重额度争取,轻支出监管

一是债券资金投向领域不合规。专项债券监管的职责主要由财政部门承担,区县级财政部门对专项债券资金监管乏力,部分单位在推进项目时,受自有资金的影响和约束,对专项债券资金的依赖性较大,包括项目资本金、前期发行费用、经常性支出等多从专项债券资金中列支,使用范围不合规。二是债券资金支出进度不合规。为充分发挥专项债券对经济“四两拨千斤”的撬动作用,加大专项债券支出进度,但部分未使用的或因项目调整的债券资金未收回,造成债务资金闲置。如某棚户区改造项目从2021年开始发行专项债,但是该项目于2022年6月才刚刚启动,造成了债券资金的大量沉淀。三是债券资金收益项目不明显。在现行财政体制下,在剔除“三保”、稳增长等刚性支出后,能够安排用于还债的资金非常有限,偿债财力十分不足。如A区9个土储棚改专项债项目,目前仅1个近期可以实现供地,另外8个项目或未启动,或仍在实施,或在最后收尾攻坚阶段。这些项目征收拆迁成本随着时间不断上涨,加之受房地产政策影响,原来通过土地收益实现棚改建设资金自平衡的设想很难实现。

(三)债券成果重形成资产,轻绩效管理

全区所有债券项目均未建立科学合理的绩效评价制度,未进行系统性的绩效考核,导致债务资金的投入效应不明显,政府到期偿债压力大,政府债券资金使用绩效亟待提高。如部分专项债券项目主管单位对项目立项、用地、规划、环评等前期工作进度研判出现偏差,前期手续、开工时间、资金需求三者未能有效形成衔接,导致债券发行后项目落地进度缓慢。部分项目主管单位未履行主体责任,未明晰项目任务和目标,未建立健全专项债券项目工作联动协调机制,与项目单位的项目信息衔接、协调等工作存在脱节。如老旧小区改造项目中,项目主管单位和项目实施单位,未及时与区城管局、区园林局等部门做好衔接、协调,导致有关部门不清楚自身主管实施项目,难以发挥行业主管作用。

三、精准、可持续用好专项债券的对策建议

一是提高政治站位,筑牢债务风险意识。各相关部门要坚持把讲政治贯穿于政府债务管理工作全过程各方面,防范和化解政府债务风险,守住不发生系统性风险底线。要加强项目前期论证,搭建分类项目库,使经济社会和生态效益良好的项目优先入库,确保使债券投资更精准。

二是规范债务管理,压实债务风险责任。压实项目主管部门以及项目单位的管理职责,把按期还本付息工作纳入项目申报单位绩效考核内容,进一步明确专项债券的还款责任,倒逼单位做真做实做优专项债项目,保证专项债收入来源的稳定可持续。

三是开展绩效评价,强化债务风险预警。相关部门加大债务风险监测力度,有效前移风险防控关口,及时分析和评估政府债务风险。要加强对事前绩效评估、事中运行监控、事后评价结果应用等环节的重点监督,推动提升债券资金配置效率和使用效益。

四是稳增长防风险,守住债务风险底线。严格落实偿债资金来源,合理制定偿债计划,建立政府偿债备付金制度,偿债备付金占政府债务的比例一般不低于5%。发展“1+6”现代产业,引进和培育一批新税源,强化存量税源征管工作,挖掘收入潜力,全面稳步提高财政收入。对区级国有资产进行全面清查,摸清家底,有效盘活国有资产,为防范和化解债务风险提供保障。

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