基于内部控制的县域自然资源资产离任审计探索

近两年来,湖北省监利市审计局积极探索符合监利市实际、具有地方特色的领导干部自然资源资产离任审计模式,对21家乡镇领导干部实施经济责任和自然资源资产的同步审计,实现了县域自然资源资产离任审计全覆盖。审计以问题为导向,共出具报告21份,提出建议84条,督促整改问题139个,促进各部门单位完善出台相关规定11个,为市委、市政府推进生态环境保护责任落实贡献了审计力量。

一、县域自然资源资产离任审计的难点

(一)自然资源资产信息难以采集、利用

自然资源资产种类繁多,可以划分为土地、森林、水、空气等多个资源种类,分布广泛。这些自然资源以及环境保护方面的统计与监测数据信息分散于多个行政管理部门,包括自然资源、林业、水利、环保等部门,数据零散,且各部门统计口径不同,造成基础信息薄弱,使得审计人员要获得真实、完整的自然资源资产基础数据存在一定难度。且各部门自然资源资产的管理职责划分不清、职权交叉,而目前尚未健全行政管理部门之间及其与社会机构的横向联系机制,现有的交流渠道不够通畅,也增加了审计采集、提取数据的工作难度。

(二)审计标准评价体系难以确立

审计标准是审计人员在审计过程中用来判断和评价被审计事项、作出审计结论和得出审计意见的依据。既有外部制定的审计标准,也有被审计单位内部制定的审计标准。既有法律、法规、规章制度,也有预算、计划、合同、业务规范等。涉及部门多、内容广泛,各地自然资源禀赋不尽相同,审计内容、审计对象、审计目的、审计领域的不同,决定了每个自然资源资产审计有其不同的特征和目的,难以制定统一的操作指导标准,降低了评价标准的可操作性。同时,全国也没有统一的自然资源资产评价法律法规,未出台权威的可供参考的审计评价标准体系,因此,地方自行设计的评价标准体系缺乏横向可比性。

(三)审计力量和知识储备难以满足审计要求

随着近几年审计全覆盖的实行,社会对国家审计的认可度和期待值提升,审计项目逐年增加,传统审计任务异常繁重,县域审计机关编制较少,专业技术人才更是不足,要完成审计署、省、市审计机关统一下达、当地党委政府临时交办和各方委托的项目,时常显得审计力量捉襟见肘。尤其是领导干部换届选举期间,干部调动频繁密集,导致离任审计任务扎堆,而领导干部自然资源资产离任审计不仅要完成对领导干部任期内的传统审计任务,还要完成自然资源审计任务,因此矛盾更加突出。

长期以来,县域审计部门侧重传统审计,审计人员大多出自会计、财务、审计等财经内专业,专业结构单一,通晓土地、水利、环境等专业的综合型人才凤毛麟角,而自然资源资产审计涉及多个领域、行业,要求审计人员不仅要具备传统的财务、审计等知识,而且得具备较高的政策性、专业性水平,掌握一定的地理、水利、环境等多种专业知识。因此,现阶段仅凭借审计机关自身力量难以满足该项审计工作要求。

(四)审计核实和获取证据难以获取

自然资源资产审计,除了审查统计数据、账面资料反映的情况外,为了准确判断相关数据的真实性,还需进一步核实自然资源资产实物量和质量,突出地方治理成效。不同县域,有不同的自然资源特色,比如监利地处江汉平原,多水少矿,湖泊资源丰富,传统审计方法难以获取全面准确的实物量证据,仅通过抽查一些现场点,无法支撑审计意见。不采取先进的技术设备和技术手段,审计人员要想获得适当充分的审计证据存在一定的难度。

(五)审计认定归责难以划分

自然资源资产离任审计的责任划分,既是审计工作结果的体现,也是后续整改行动开展的基础。自然资源分布广、流动频繁、联动性强,有些自然资源跨不同的县域、不同的乡镇,这给不同辖区间保护责任的划分增添了难度。比如:河流上游受到污染,下游便遭受牵连,连带影响周边的土地资源、森林资源,导致下游的审计结果变差,甚至不如上游的情况。此外,环境问题也有一定滞后性。有些生态问题一触即发,有些却要经历漫长的过程才能显现。即使可以调查清楚,如何追责也是一大问题。

二、基层审计机关的主要做法

本着“绿水青山就是金山银山”的绿色生态发展理念、构建最有力生态保护体制机制的审计目标,近年来,我局主要围绕以下七个方面开展了自然资源资产离任审计工作。

(一)依托经济责任审计,科学制定审计工作计划

按照领导干部离任审计的相关规定,认真制定年度审计项目计划,积极创新审计组织方式,加强全局统筹力度,优化资源配置,以乡镇(部门)党政领导干部经济责任审计为依托,同步开展自然资源资产审计,扎实推进审计项目和审计组织方式“两统筹”,这样既解决了审计力量有限、审计任务繁重的矛盾,又可以防止重复审计造成资源浪费,既充分利用了监督资源,又降低了审计成本,提高审计效率。

(二)关注内部控制制度,聚焦内控薄弱环节

审计实施过程中,重点关注乡镇(部门)内部控制制度是否健全,是否科学。查阅相关部门以及乡镇内部控制制度的具体内容,审查相关制度是否符合法律、法规和各项规定,相关制度是否符合单位实际,具有可操作性。同时,核查内部控制制度执行落实情况。通过查看单位会议纪要、会议记录,以及审查相关部门工作记录,比如巡河记录、河湖长制考核结果等等,评估各项内部控制制度是否有效执行,制度是否有生命力,是否存在制度执行不到位、形同虚设等问题。

(三)把握审计重点内容,明确审计事项

结合地方的实际情况,我们以领导干部任职期间所在地区重点自然资源资产实物量及生态环境质量状况变化为基础,以其任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任为主线,重点关注自然资源资产实物量和生态环境质量变化情况、政策制度制定和执行情况、生态文明建设考核目标任务完成情况、环境保护法律法规遵守情况,以及生态环境保护资金投入和使用情况。

根据审计重点内容,明确和制定了审计事项:紧扣领导干部任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护主线,以问题为导向,重点揭露重大资源毁损、重大生态破坏、重大环境污染、重大职责履行不到位等问题,促进领导干部认真落实自然资源资产管理和生态环境保护责任,推动生态文明建设。

(四)制定审计标准,助力去伪存真

审计标准是进行审计时判断审计事项是非、优劣的准绳,是提出审计意见、作出审计决定的依据。在审计过程当中,只有选用正确的标准,才能对领导干部的任期自然资源资产管理和生态环境保护责任履行情况进行客观、公正、合理的评价。

我们多次召开审理业务会,研究市政府工作报告和各部门的职责,围绕我市行政治理的目标,收集中央、省、市下达的目标任务,调查了解市委、市政府出台的各项政策措施和各部门相关控制制度、业务规范等,针对审计重点事项,制定审计指引,统一审计标准。如针对河长制的内部控制,审计标准为《监利县2020年河湖长制工作实施方案》,针对洲滩禁牧执行情况的审计标准为《监利县2020年洲滩禁牧考核方案》等。

(五)破除审计力量不足瓶颈,融合各方资源助推审计

首先是融合部门预算全覆盖审计。采集整理286家单位的财务数据和32家单位的业务数据,其中涉及自然资源资产业务数据14家,建立信息数字化平台,集中分析,形成疑点数据,下发给各自然资源审计组,分散核对。

其次融合监察巡视监督。审计部门积极配合监察部门长江大保护巡察,组成审计专班参与巡察和整改工作,把该项目作为地方党政交办的事项纳入年度计划,审计发现的问题和整改的结果与自然资源资产审计共享,推进长江大保护政策部署落实。

最后是融合内部审计力量。经监利市委审计委员会批准,审计部门探索“以审代训”模式,从自然资源局、水利湖泊局、生态环境局、农业农村局等单位先后选取13名内部审计人员充实到各个审计组,参与审计、学习审计。一方面调动内部审计力量,发挥各内部审计人员在本部门本行业的职业优势,助力国家审计;另一方面促进提高内部审计人员实战水平,更好地推动内部审计业务展开。

(六)规范审计取证,提高审计质量

审计质量是审计工作的生命线,获取高质量的审计证据是强化审计风险管理、提高审计工作质量的主要内容和关键环节。我们力求确保审计证据的适当性。根据审计证据与审计事项的关联度,有针对性地收集审计证据,确保审计证据能被充分、合理地利用;力求确保审计证据的充分性。高度关注证据是否完整、是否合乎逻辑、是否重要等特征,以确保审计证据能足够支撑审计事项,达到审计目标。审计证据分两部分获取,一是从全市内部控制的管理部门获取宏观证据,如水利局河长制相关证据、农业农村局畜禽分区证据、自然资源局乱占耕地治理数据等。二是现场踏勘抽查数据,结合全市的宏观数据,确定样本数量和抽查的重点,现场拍照取证等。

(七)形成专题报告,提高审计成效

根据各乡镇的自然资源资产离任审计结果,我们汇总形成了县域范围内自然资源资产离任审计专项调查报告。针对各类问题,从生态文明建设政策制度贯彻执行情况、生态文明建设考核目标任务落实情况、自然资源资产管护和生态环境保护监督情况以及自然资源资产保护和生态环境治理资金使用情况这四个方面进行了梳理归纳,并分别列出共性问题与个性问题。针对审计发现问题,研究分析产生的原因,找到症结所在,并有针对性提出解决问题的审计建议,做到聚焦而不散光、抓准而不跑偏,有效提升审计成效。

三、后段审计工作的思考与建议

为认真履行审计监督职能职责,积极探索开展自然资源资产审计,我们提出以下几点建议:

(一)要以内部控制制度审计为基础,做到心中有“序”

随着我国行政管理体制改革不断深化,政府自身及公众都对政府部门管理提出了越来越高的要求,加强内部控制,建立完善的内部控制制度是履行自然资源资产管理的国家治理重要工具。开展以内部控制评审为基础的审计是我国审计发展的必然趋势,是现代审计的重要特征,是国家审计努力的方向。自然资源资产审计作为国家审计的重要序列,也要适应现代化要求,高效实现审计目标,降低审计风险。

(二)要打造专业队伍,做到心中有“底”

《孙子兵法》有云:知己知彼,百战不殆。在领导干部自然资源资产审计实施过程中,审计人员要未雨绸缪,做足功课,熟知本地区内的资源环境、资源类别和环境状况,充分了解自然资源实物量的变化和消耗情况,建立自然资源资产审计项目库,提前做到心中有“底”,才能打好这场“蓝天白云保卫战”,才能对领导干部任期“环境账”作出客观、公正、合理的评价。

(三)要创新审计工作,做到心中有“数”

习近平总书记说过:大数据是工业社会的“自由”资源,谁掌握了数据,谁就掌握了主动权。在自然资源资产审计项目的具体事项上,土地、林业、水、空气、矿产等自然资源资产,无论是面积、储量、指标,还是非法占用、开采、破坏的程度等,都需要通过大数据来采集、分析、对比,得出自然资源资产的现状。审计人员要充分利用大数据技术,弥补审计力量和技术手段的不足,提高审计效率,更好地履行审计职责。

(四)要融合开展审计,做到心中有“路”

目前现有审计人员以财务、审计、经济专业居多,且审计力量薄弱,面对自然资源资产审计这片新的领域,迫切需要我们审计人员尽快找到一条审计新路。审计人员应积极探索实施“融合性”审计,将自然资源资产审计与其他审计项目融合开展,突破传统审计的禁锢,不断拓宽审计思路,实现“一审多项”、“一审多果”,努力提升审计监督效能,切实担负起新时代推进生态文明、建设美丽中国的历史重任。

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