提高地方政府专项债券资金使用效益的审计思考

地方政府专项债券是落实积极财政政策的重要抓手,是拉动投资最直接、最有效的政策工具之一。2022年政府工作报告中指出,针对地方政府专项债,要强化绩效导向,坚持“资金、要素跟着项目走”,合理扩大使用范围,支持在建项目后续融资,开工一批具备条件的重大工程、新型基础设施、老旧公用设施改造等建设项目。如何提高地方政府专项债券资金使用效益,发挥促投资、稳增长的积极作用,笔者从审计角度谈几点粗浅的看法。

一、地方政府专项债券资金管理使用中存在的主要问题

(一)项目储备工作不到位,导致资金等项目。专项债券资金的使用管理包括项目申报、债券发行、资金拨付、项目建设、投入使用等多个环节,涉及财政、发改、金融机构、项目建设单位等多个部门,项目建设还需要土地、规划许可、环评、施工许可等一系列审批手续。审计中发现,部分发债项目储备工作不到位,项目前期准备不充分,导致债券资金到位后不能及时拨付使用,资金等项目增加了资金成本。

(二)资金拨付使用不及时,造成资金闲置沉淀。一方面由于资金审批环节、拨付手续繁琐冗长,债券资金到位后不能及时投入使用,存在滞留欠拨的问题。另一方面由于主管部门或项目实施单位因项目前期准备不充分、计划不科学,造成项目实施进度缓慢或无法实施,造成债券资金不能按项目进度拨付使用,资金闲置沉淀。部分不具备实施条件的项目未及时按程序调整资金用途,部分债券资金被改变申报用途,违规用于经常性支出、偿还债务、利息或者挪作他用等,也是造成债券资金使用效益不高的重要原因。

(三)项目建设管理不到位,未达到预期效益。部分专项债券项目申报时不成熟,主管部门和项目实施单位工作推进不力,项目不能在计划时间内开工或完工,不仅增加了资金成本,而且无法达到预期效益。部分项目建成后因为配套设施不到位而闲置,项目不能投入使用,部分项目后期管护责任落实不到位,项目无法正常运行,预期收益不能实现。

(四)融资规模与项目收益不能实现平衡。目前,地方政府专项债券资金主要投向市政及产业园区基础设施、保障性安居工程、交通基础设施与社会事业等四个领域。市政及产业园区基础设施和保障性安居工程类的项目收益主要来自于土地出让收入,受宏观经济政策及地区发展规划影响较大;而交通基础设施类项目的项目收益主要来自项目运营收入,收入相对稳定,但回收周期长,项目收益相对较差。由于地方政府专项债券对资金用途的限制性规定,造成社会资本投入动力不足,财政资金的撬动作用有限,债券资金收益率偏低,加大了地方政府的偿债负担,影响地方政府短期内预算收支平衡。

二、提高地方政府专项债券资金使用效益的对策建议

地方政府专项债券作为纳入政府性基金预算管理的专项资金,其政策目标是扩大有效投资,促进就业和稳定增长。地方各级政府部门要强化责任意识、加大统筹协调力度,推动专项债券尽快投入使用,切实发挥资金政策效果。

(一)加强项目储备和开工前期准备工作。根据中央、省政策投向,结合本地实际做好专项债券项目储备工作,建立项目“储备库”,切实提高项目储备申报可行性、精准性和科学性,实现“储备一批、争取一批、开工一批、建设一批、建成一批”的目标。扎实做好项目前期工作,督促项目单位尽快办理初步设计、施工许可等基本开工要件,完善前期开工手续,确保资金一旦下达即可投入使用。

(二)优化资金拨付程序,减少资金闲置沉淀。优化拨付使用机制,进一步优化专项债券资金拨付流程,实行国库集中支付制度,减少资金拨付的中间环节,资金直达项目实施单位和个人。加快资金支出进度,建立支出进度通报预警机制,对专项债券实行穿透式监测,逐个项目跟踪资金使用情况,狠抓专项债券支出进度管理,提高资金使用效率。

(三)强化项目建设管理,实现项目预期收益。项目实施单位要加强项目进度管理,全面落实责任体系,将责任分工到单位和个人,层层压实主体责任,推动项目“早开工、早建设、早见效”。既督促项目尽快形成实物工作量、加快支出进度,也要保证资金使用落到关键处、紧要处,确保项目质量,推动在建项目尽早投入使用,提高债券资金使用效益,实现预期效益和融资平衡。

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