土地承包关系“长久不变”：让亿万农民吃下“定心丸”

《中共中央 国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》（简称《意见》）日前正式公布。《意见》的发布，意义重大、影响深远。长期稳定土地承包关系，充分保障农民的土地承包权益，完善农村土地承包经营制度，既有利于增强农民发展生产的信心，又有利于促进农村土地流转，发展适度规模经营，还有利于保障农村的长治久安。

土地承包关系“长久不变”有着怎样的政策内涵？土地承包到期后如何延包？进城农民的承包地应该如何处置？在11月28日国务院新闻办举行的新闻发布会上，中央农办主任、农业农村部部长韩长赋，农业农村部党组成员、中央农办秘书局局长吴宏耀对此进行了详细解读。

土地延包不得将承包地打乱重分

土地是农民最大的财富。我国的改革开放从农村起步，农村改革又从土地承包开始。

40多年来，我国进行了两次重大的土地制度创新。“第一次是改革开放之初，实行家庭联产承包责任制，实际上是土地集体所有权和家庭承包经营权‘两权分离’；第二次是党的十八大之后，实行土地集体所有权、农户承包权、土地经营权‘三权分置’。这两次创新始终坚持土地集体所有和家庭承包经营，是一脉相承的。进入新时代，党中央提出保持土地承包关系稳定并长久不变，是对党的农村土地政策的继承和发展。”韩长赋指出。

我国有15亿多亩的农村承包地，涉及近两亿农户。韩长赋介绍，二轮承包从1993年开始，到1999年基本完成。如果按照承包期三十年计算，从2023年开始，二轮承包就开始大批到期，也就要开始土地延包，延包的高峰期集中在2026年到2028年。

韩长赋指出，此次《意见》明确了“长久不变”的政策内涵，归纳起来就是“两不变、一稳定”，即保持土地集体所有、家庭承包经营的基本制度长久不变，确保农民集体有效行使土地所有权、集体成员平等享有土地承包权，这是一个“长久不变”；保持农户依法承包集体土地的基本权利长久不变，家庭经营在农业生产经营中居于基础性地位；农村集体经济组织成员有权依法承包集体土地，任何组织和个人都不能剥夺和非法限制，这是一个“长久不变”。保持农户承包地稳定，农民家庭是土地承包经营的法定主体，发包方及其他经济组织或个人不得违法调整其承包地。

土地如何延包事关亿万农民的切身利益。“第二轮土地承包到期后应坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定，延包的起点以各地第二轮土地承包到期开始计算，承包期还是三十年。”韩长赋说。

是否放弃承包地应尊重进城农民意愿

通过承包地确权登记，全国累计精准测量了11亿个地块，清理了2亿多农户的档案资料。这次确权登记摸清了家底，解决了长期以来农村土地四至不清、面积不准、权属不明等问题。在确权登记基础上，各地给农民发放了承包权证，这强化了对农民土地承包经营权的物权保护。

已经拿到的证书到下一轮承包还有没有效？韩长赋说，《意见》明确，已颁发的土地承包权利证书，在新的承包期继续有效，且不变不换。因此，之前取得的土地承包权证是有效的。当然，有个技术问题，证书记载的承包期限，到延包时再做统一变更。

随着城镇化的加快推进，全国进城务工经商的农民约为2.88亿人，其中举家进城务工经商的有3000多万户，这些进城农户的承包地怎么处置？

韩长赋说，现阶段不得以退出土地承包权作为农户进城落户的条件。对进城落户的农民，如果农民愿意，可以在自愿有偿的情况下，将承包地退还给集体，或在集体成员内转让承包权。如果农民不愿意，就要保留承包权，允许其通过流转经营权或者通过代耕托管来实现土地收益。

“对进城农户是否放弃承包地，要尊重农民的意愿，不能搞强迫命令。在土地问题上，我们要有足够的历史耐心，不要急于收回农民的承包地。要尊重农民的意愿和维护农民权益，把选择权交给农民，由农民选择，而不是代替农民选择。”韩长赋说。

保障无地少地农户和新型经营主体利益

二轮承包以来，由于人口的增减和自然灾害等一系列原因，一些农户存在无地或者少地的状况。《意见》强调土地承包关系保持稳定并长久不变，这些无地和少地的农户权益应如何保障？

韩长赋介绍，据各地初步调查，无地少地农户占总农户的0.94%。《意见》规定，第二轮承包到期后，应坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，现有承包地在二轮承包期期满以后由农户继续承包，有自然灾害损毁等特殊情形时，可按照大稳定、小调整的原则，按照法定程序可以在个别农户间做适当调整，但是要依法依规、从严掌握。

“一方面，有条件的地方可以通过集体预留的机动地、新开垦的耕地、原承包户依法自愿交回的耕地、承包农户消亡后依法收回的耕地来解决。另一方面，可以帮助他们通过流转土地经营权来耕种土地，也可以流转其他进城务工农民的土地，从事生产经营。”韩长赋说。

到2018年底，全国有5.39亿亩耕地在不同主体间进行流转。新修订的农村土地承包法规定，流转期限不得超过承包的剩余期限。二轮承包即将到期，流转土地是否受影响？

吴宏耀说，对此，新型经营主体不用担心。《意见》规定了延包的原则和办法，这一方面给承包户一颗“定心丸”，同时给土地的受让方，也就是新型经营主体也吃下了“定心丸”，到期以后农户可以延包，经营主体可以再签续订合同，可以延期流转土地。

“农村土地承包法规定，经承包方同意，受让方可以依法投资改良土壤，建设农业生产辅助设施、配套设施，并按照合同约定对投资部分获得合理补偿。所以，新型经营主体在流转土地时，可以通过合同约定等方式协商确定二轮到期后继续经营的具体条款。”吴宏耀说。