参阅 | 自由贸易试验区政策审计经验分析

设立自由贸易试验区（以下简称“自贸区”）是党中央全面深化改革和扩大对外开放的重要举措，是新时代推进改革开放的战略部署。2013年我国在上海正式成立全国首个自贸区，到2020年底，相继批复21个自贸区，实现了由点到线再到面的深入发展。2019年8月，国务院批复同意设立中国（山东）自由贸易试验区，这是党中央、国务院新形势下赋予山东的重大使命，也是山东深度融入国家开放战略、推进高水平对外开放的重大机遇。宣传教育中心对广东、海南、上海等地开展自贸区政策措施落实情况审计的经验做法做了分析，供参考。

一、广东、海南、上海三地经验做法

——广东。2015年4月，广东自贸区挂牌成立。广东省审计厅以“及时跟进广东自贸区建设情况”为主要内容，在基本了解自贸区整体情况的基础上，于2018年立项将广东自贸区审计作为“政策跟踪+研究型”审计的起点，开展政策落实跟踪专项审计调查。确定审计重点方面，通过梳理和分析资料、与高校研究机构建立学习联系机制、实地调研走访等方式，紧紧把握制度创新助推更高水平的改革开放这一自贸区建设的核心目标和政策先行先试这一核心任务，经综合分析后将制度创新推进情况以及事中事后监管和风险防范机制建立情况作为两大审计工作重点专题。创新审计方式方面，根据两大审计重点专题的特点，分别采取不同的审计方式。制度创新专题突出“创新”二字，侧重于研究型审计方式，从制度创新主体的类型、创新主体对制度创新的思考、引导制度创新的机制、对制度创新的确认和评价等方面进行跟踪研究；事中事后监管和风险防范专题中对于创新中可能出现的风险采用“政策跟踪+研究型”审计方式，一方面关注创新制度设计，另一方面关注风险防范机制的建立和实效的发挥。按工作重点将各专题细分为若干个专项，围绕审计重点整理出审计流程和操作指南。在审计过程中运用大数据技术，分别从市场管理、税务、统计等部门获取海量信息数据，通过对企业基本信息、信用监测等各类数据进行梳理、查询和对比后，发现企业管理方面存在潜在风险。发挥审计建设性作用方面，把握自贸区的最大特点——制度创新与政策试验的高地，坚持“充分沟通、实事求是、审慎包容”的原则，严格按照“三个区分开来”，审计过程中始终与有关主管部门和各片区管委会保持顺畅沟通，走访有关企业、科研机构，多次与深度参与其中的有关人员座谈交流，了解工作流程及方式，针对拿捏不准的审计事项，充分深入了解情况，实事求是地作出判断和处理。

——海南。2018年4月，海南自贸区建立，2020年6月海南自由贸易港经国务院批准正式设立。海南省审计厅充分运用“魔方思维”，坚持全省审计“一盘棋”，搭建政策落实跟踪审计平台，以政策、资金、项目为载体，科学统筹推进政策落实跟踪审计。所谓“魔方思维”是指多维空间思考，从各个方面立体、综合考虑问题。具有全局性、系统性、协调性、创新性、效率性和效果性六个方面特点。全局性：牢记审计机关是政治机关和宏观管理部门的定位，从全局出发，仔细研究审计署工作要点，加强与审计署驻深圳特派员办事处的沟通协调，紧盯自贸港政策和省委、省政府中心工作，统筹制定政策落实跟踪审计项目计划。系统性：全方位用好审计系统内外部资源，通过与审计署派出机构协同监督、国家审计与内部审计、第三方监督机构协同监督等形式，形成工作合力，构建纵向到底、横向到边的审计监督网络，全方位用好审计资源。协调性：通过强化巡审结合、纪审结合，完善巡审结合机制；统筹督查资源，强化与人大、督查部门的合作，联合开展审计发现问题的督查，自觉接受人大监督；强化与主管部门的合作，与省委深改委（自贸办）建立常态化协作配合机制，把党中央、国务院重大政策、落实难执行慢的政策、执行中需要调法调规的政策列为审计重点。协同利用监督力量，共同对海南自贸港政策、资金和项目进行监督。创新性：创新审计组织方式方法，坚持平台引领，搭建政策落实跟踪审计、财政审计、领导干部经济责任审计和自然资源资产离任审计平台“四个平台”，以“一体化”思维整合各类专业审计；推行“平台+N”工作模式，针对关键领域，每个季度通过一个总体方案统筹N个项目，同步开展各类专项审计；注重嵌入式审计，将省委省政府交办的重点建设项目、政策落实内容及时嵌入平台实施审计，实现一审多项、一审多果、一果多用。效率性：通过大数据、云计算、人工智能等新技术，利用“大数据+政策+项目”工作模式，在每个项目中融入数据化审计的思维，提升审计精准度；利用好财政、林业等相关主管部门的行业软件系统资源，采用地理信息技术、钻探技术、无人机技术等手段，确保审计结果精准、权威；创建自然资源资产审计信息化平台，对全省自然资源资产和生态环境保护责任落实情况开展常态化审计监督，提升政策落实跟踪审计效率。效果性：坚持把质量作为生命线，通过优化审计管理制度，建立一张清单审到底的工作机制；优化容错纠错工作机制，认真落实“三个区分开来”重要要求，明确10种可免责容错的情形；优化“静态+动态”审计产品体系，产品开发由静态审计成果（审计报告、审计决定、审计移送文书）为主向动态审计成果（如审计要情、审计厅长信函、整改建议书等）为主转变，全面提升审计质量。

——上海。2013年9月，上海自贸区挂牌成立；2019年8月临港新片区启动。上海市浦东新区审计局探索开展上海自贸区审计，强化事中事后监督，促进自贸区完善体制机制，推动国家重大改革举措落地见效。确定审计重点方面，一方面以政策和资金为导向，将自贸区各地管理局在提升综合管理能力、促进贸易便利化、培育新产业和新业态、拓展服务和贸易平台等方面发挥的作用以及上海市委、市政府相关政策执行和专项资金的使用情况作为审计重点；另一方面将企业贯彻落实上级重大决策部署情况列为审计工作重点，实现区属企业审计全覆盖。探索自贸区审计模式方面，严格落实“三个区分开来”的重要要求，从实际出发，运用容错机制，严格区分必要试错和违法违纪行为，持续关注政策执行情况，在全面调查了解的基础上，审慎评估，及时纠错，降低损失。采用多种审计形式相结合的工作方法，创新审计方式，拓展审计范围，对以资金流为导向的审计，重点关注权力的运行；对重大政策开展跟踪审计；对上海自贸区管理局和相关国有企业的履职情况进行经济责任审计；同时，审计过程中开展资源环境审计和专项审计调查。注重吸收整合审计系统内外部力量资源，积极引入内部审计和社会审计力量，有效开展协同审计，充分发挥审计监督合力作用，推动自贸区审计工作提质增效。

二、以上三地经验做法对山东的一些启示

——始终牢牢把握审计机关是政治机关的定位，从全局出发，紧盯省委、省政府中心工作，精准把握山东自贸区各项政策落实情况，统筹研究政策落实跟踪审计项目，立足于审计“经济体检”的监督定位开展审计工作，开发高质量的审计成果，通过精准审计，“把脉会诊”自贸区建设情况，掌握真实情况，揭示风险隐患，助推政策落地。

——准确把握自贸区建设的核心。自贸区不同于开发区或经济特区，其最大特点是进行制度创新和政策试验，从而对接国际高标准的投资贸易规则体系，通过负面清单和制度创新，创造更多可复制可推广的制度性创新成果。在审计过程中应充分了解自贸区建设的特点，严格落实“三个区分开来”的重要要求，鼓励创新，允许试错，宽容失败。结合山东自贸区发展实际，深入开展审计实践，研究出台相关审计容错免责机制，严格区分必要试错和违法违纪行为，充分发挥审计建设性作用。

——明确自贸区审计工作重点。充分了解自贸区发展特点及现状是确定审计工作重点的前提。可通过以下三个方面展开调查研究：一是收集资料、研究政策、加强调研，做到“预则立、不预则废”、“知己知彼”。二是开展审计试点，积累经验。三是系统推进，研究系统性审计工作方案和审计监督意见，结合自贸区建设的总体目标和核心任务准确把握自贸区审计重点，从制度创新推进情况、国家重大政策执行情况、事中事后监管机制建立情况、专项资金使用情况、问题整改情况等方面确定审计工作重点，实现常态化审计监督。

——创新智慧审计模式。根据实际需求，将5G技术、大数据、人工智能、区块链等技术手段应用于审计监督工作中，树立大数据审计思维，构建自贸区大数据监控平台，健全大数据采集、存储和管理系统及审计实时监督系统，将财政、税务、工商、社保等政府部门和国有企事业单位项目、专项资金等信息导入系统，实现跨行业、多数据综合分析。注重培养胜任自贸区审计工作的专家型、创新型审计团队，与高校、科研机构建立学习联系机制，对自贸区审计大数据分析技术进行攻关，提升审计人员大数据分析和处理能力，提高自贸区审计质量和水平。