谈加强和改进甘南州自然资源资产审计工作的几点认识

   自然资源资产是指有法可依、可确权、可定价、具有稀缺性、有特定空间形态边界的自然资源。我国宪法、民法、物权法涉及的自然资源包括土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、野生动植物等，可划分为土地资源、生物资源、矿产资源、海洋资源、森林资源和水资源等。自然资源资产保护和增值是建设美丽中国、落实绿色发展理念、满足人民对美好生活需要的基础环节。

　　党和国家高度重视生态文明体制机制建设，党的十八届三中全会提出开展领导干部自然资源资产离任审计，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，要求在全国范围内开展领导干部自然资源资产离任审计，重点关注主要审计领导干部贯彻执行中央生态文明建设方针政策和决策部署情况；遵守自然资源资产管理和生态环境保护法律法规情况；自然资源资产管理和生态环境保护重大决策情况；完成自然资源资产管理和生态环境保护目标情况；履行自然资源资产管理和生态环境保护监督责任情况；组织自然资源资产和生态环境保护相关资金征管用和项目建设运行情况；以及履行其他相关责任情况。通过开展领导干部自然资源资产离任审计，使各级领导干部牢固树立“绿水青山就是金山银山”的生态文明理念，充分认识到“保护自然资源就是保护生产力”，重视自然资源合理利用开发以及环境保护，在开发利用自然资源资产的过程中，做到制度完善、程序合规、目标可行、内容合法、结果有效。

　　甘南州是我国少有的兼具水源涵养、水土保持、碳汇与碳储存、防风固沙、生物多样性保护等多种功能的重要生态功能区。2016年，中科院地理科学研究所对全州自然资源资产进行了评估，认为甘南州在不含地下矿产资源的情况下，自然资源资产总量约为2.57万亿元，其中水、林木、草场、耕地等可再生自然资源创造的自然资源资产总值即“绿色GDP”每年达443亿元，每年从甘南境内注入黄河的水量达65.9亿立方米，生态价值达330亿元，碳汇储量约为1.25亿吨，是西北地区碳汇、碳库效益最高的生态功能区，对国家的生态贡献巨大，具有成为我国生态特区的潜质。因此，在甘南州开展自然资源审计尤为必要，通过自然资源审计能助推甘南州抢占绿色生态高地，加快甘南州绿色现代化先行示范区建设步伐。州审计局按照党中央、国务院的决策部署和省委、省政府的安排要求，在州委、州政府的高度重视和关心支持下，从2016年启动了自然资源资产离任审计工作。因资环审计是一项新的审计工作，没有现成的经验可借鉴、没有捷径可走，州审计局对这个全新的业务组织人员进行了专门学习和周密安排，坚持边探索、边实践，边总结，并及时寻求省审计厅的指导，先后对迭部县的森林资源、玛曲县的草原资源、州林草局的森林资源和州农牧局的草原资源开展了自然资源审计，取得了较好成效，走出一条切合甘南实际的资环审计之路。但在实践过程中还存在思维方式更新难、资源资产家底摸清难、审计专业技术手段跟进难等困惑与难题，亟需采取有效措施予以解决。现结合甘南州实际，就进一步加强和改进自然资源资产审计工作，谈几点粗浅的认识。

　　一、创新审计理念，强化审计绩效意识

　　根据甘南州委州政府的安排，州审计局在对迭部县森林资源和玛曲县草原资源审计工作中，始终坚持问题导向，以发现、分析、解决问题的方式，对两县自然资源保护利用情况和存在的问题作出客观公正的评价，推动两县自然资源保护与自然资源资产保值增值，当好州委州政府改革发展的“参谋”助手。同时也发现，在自然资源审计结果出来后，审计效应发挥不充分，还未引起各级领导和相关层面的高度重视。因此建议在今后的资环项目审计中要强化绩效意识，注重绩效分析，在审深、审透、审准上狠下功夫。增加自然资源审计范围，包括山水林田湖草的有关情况，具体包括土地、矿产、森林、草原、水、空气质量的变化情况等。对自然资源资产管理和生态环境保护相关政策落实前后、项目实施前后、自然资源资产审批采用前后的资源资产实物量、生态环境指标、社会效益、经济效益等进行多元分析，既要拓宽自然资源资产审计的广度，又要探索自然资源资产审计的深度，将“绿水青山就是金山银山”的理念践行到审计过程中。

　　二、摸清资源家底，探索编制资产负债表

　　党的十八届三中全会提出，探索编制自然资源资产负债表，构建土地资源、森林资源、水资源等主要自然资源的实物量核算账户，推动建立健全科学规范的自然资源统计调查制度，努力摸清自然资源资产的“家底”及其变动情况，为完善资源消耗、环境损害、生态效益的生态文明绩效评价考核和责任追究制度提供信息基础，为有效保护和永续利用自然资源，推进生态文明建设和绿色低碳发展提供信息支撑、监测预警和决策支持。甘南州审计局开展的资环审计，建立了自然资源资产管理和生态环境保护工作年度评估制度，编制了州县两级自然资源资产管理和生态环境保护工作综合评估报告，但与编制完整的自然资源资产负债表，彻底摸清甘南州自然资源资产的家底还有较大的距离，需要州上加快这方面的工作，引进专业团队，科学编制全州和8县市自然资源资产负债表，为自然资源资产审计创造条件。州审计局将通过资环审计，推动县级党委政府切实担当作为，开展自然资源资产确权工作，形成一套科学、规范、实用的以县域为单位的自然资源资产的评估机制，客观评价被审计部门和领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况，为生态文明体制改革奠定坚实基础。

　　三、创新审计方式，提高资环审计效率

　　自然资源资产审计作为一个新的审计领域，很多传统的审计方法已不适用，此项审计工作不仅运用查账、对图、核表、实地勘查等传统审计方法，还将利用卫星影像、遥感测绘、大数据等先进技术，从而准确掌握自然资源资产变化情况。审计人员在迭部的森林资源和玛曲的草原资源审计中，利用林业和草原专家的工作经验，采用ArcGLS、GPS技术手段等，发挥了重要作用，如果没有这些专家的配合和先进的技术手段，资环审计形同“盲人摸象”，无处下手。由于自然资源资产评估指标多、数据量大、范围广、难度大，为此，在资环审计中，一是树立大数据审计思维。要求审计人员必须勇于突破，跳出思维定式，积极探索，使用数据比对、信息关联、分类统计等大数据审计手段；二是审计人员要掌握必备的地理信息技术。充分利用影像图叠加分析，重点跟踪核实这一高效的审计方法；三是配备必要的审计工具。“工欲善其事，必先利其器”，仅靠目前条件难以做好自然资源资产审计工作，很多工作要靠先进的专业设备进行测量提供数据，例如核实土地面积要有测量设备，核实水质要有检测设备，偏远地方的踏勘需要借助无人机等。

　　四、健全机构力量，打造好专业化队伍

　　自然资源资产审计工作的专业性强，只有具备相关专业知识才能保证审计质量。甘南州在历次的资环审计中，审计组成员都是集合各县市审计骨干和林草、农牧等方面的专家团队，审计组成员知识结构、专业经验、技术手段等各方面专家人才齐备，在州审计局统一、高效的组织下齐头并进开展各项审计工作，所以整个资环审计取得了良好的效果。因此，在今后开展资环审计中，一要建议各县（市）审计局应争取当地党委、政府重视，尽快落实专职机构和人员；二要通过公务员招录等方式引进专业人才，充实审计力量，提升专业素质；三要组建全州自然资源审计专家库，向相关业务单位征集专业人才纳入专家库，必要时参与审计工作；四要做好业务培训，每年组织一至两次集中式自然资源资产审计业务培训。同时，积极开展以审代训，不断提升审计人员业务水平，力争打造“一专多能”的复合型审计人才。

　　五、加强部门协作，建立健全相关制度

　　资环审计量大面宽，涉及范围广，牵涉部门多，需要整合全州审计资源，强化经济责任审计工作的组织领导，建立由纪委监委、组织人社、发改、财政、生态环境、自然资源、住建、水利、农业农村、审计、林草等各部门组成的审计工作联席会议制度，充分发挥各成员单位的职能优势，保障和推动资环审计工作的顺利推进。联席会议制度应明确环保、林业、水利等职能部门的职责分工，加大生态环境治理的财政资金投入力度，建立全州生态大数据信息平台，加强行业之间的沟通协调，及时提供审计业务需要的专业帮助和技术支持，实现资源信息共享、审计结果互用，共同促进领导干部自然资源资产离任审计工作迈上新台阶。要把握绿色发展话语权和标准制定权，建立健全自然资源资产的保护、核算、开发利用、监督和追责赔偿等制度。建议州县人大部门逐步建立和完善自然资源资产保护开发利用和生态环境保护方面的法规制度，将资源消耗、环境保护、生态效益等情况作为考核评价的重要内容。要统筹山水林田湖草综合治理，严格落实《甘南州党政领导干部生态环境损害赔偿责任终身追究办法》，强化党政领导干部生态环境和资源保护职责，加快生态甘南建设，全力构建黄河长江上游国家生态安全屏障，为全省全国提供可借鉴、可复制、可推广的“甘南经验”。