促进“双高”基地建设资金绩效审计的探讨

审计机关作为政府经济监督管理部门，围绕中心，服务大局，服务经济，发挥审计监督职能作用，促进“双高”基地建设工作绩效，是审计部门应尽的职责。为贯彻落实《广西壮族自治区人民政府关于促进我区糖业可持续发展的意见》（桂政发〔2013）36号）和《国家糖料蔗主产区生产发展规划（2015－2020年）》精神，广西壮族自治区人民政府办公厅于2014年2月出台了《广西优质高产高糖糖料蔗基地建设试点实施方案》（桂政办发〔2014〕15号）。同年月，崇左市委、市人民政府也相继出台了《崇左市优质高产高糖糖料蔗基地建设试点实施方案》（崇办文〔2014〕19号），目标是加快推进崇左市优质高产高糖糖料蔗（以下简称“双高”）基地建设试点工作，打好建设崇左市201万亩优质高产高糖糖料蔗基地任务的基础。本文以“崇左市各县2014年－2015年“双高”基地建设资金审计调查”为例，深入分析“双高”基地建设过程中各方面存在的问题，提出有针对性的工作建议，共同探讨促进“双高”基地建设审计工作思路，进一步提高崇左市（区）县“双高”基地建设的工作绩效。

一、现状分析

崇左地处广西西南部，属于典型亚热带季风气候区，阳光充足、热能丰富、雨量充沛、土壤适宜，发展蔗糖生产具有得天独厚的条件。糖业是崇左市的支柱产业，多年来，崇左市充分利用区位、资源、政策等优势全力推动糖业发展，全市每年甘蔗种植400万亩左右，甘蔗产量稳定在1800万吨左右，年产蔗糖200万吨左右，全市糖料蔗种植面积、原料蔗和食糖产量位居全国各地级市之首，占广西的三分之一，全国的五分之一，是名副其实的“中国糖都”。2018-2019年榨季，崇左市总榨蔗1858.1万吨，占全区5444万吨的34.1%，比上个榨季1758.38万吨多99.72万吨，增5.67%。这一数据再创近5年来的新高，崇左市入厂原料蔗及产糖量连续居于全国设区市首位。其中，崇左市在积极推动优质高产高糖糖料蔗基地建设工作方面起到了十分重要促进作用。

崇左市坚持“依法、自愿、有偿”的原则，狠抓甘蔗生产经营主体和经营土地的规模化，全面提升产业化经营水平。规模化经营是实现甘蔗高产高糖的前提。近年来，崇左市努力从源头上改变“单打独斗”的传统甘蔗生产方式，以推进“人”的规模化和“地”的规模化为抓手，同步提升规模化经营水平。按照“有利益、能盈利”原则，大力培育新型农业经营主体，积极发展龙头企业、种植大户、家庭农场、农民专业合作社，激发形成多方主体参与建设的良好格局。目前全市累计成立871家合作社、引进30多家专业种植公司、扶持发展种植大户51户、推动15家制糖企业以不同方式参与“双高”基地建设，全市已实现规模经营“双高”基地面积128.2万亩，正在实施2018年度69.6万亩。为积极鼓励农民合作社参与建设，崇左市出台了《加快发展农民合作社的实施意见》等一系列政策，扶持和鼓励农民合作社参与“双高”基地建设。目前，全市累计成立871家农民合作社，成员近60000个，成为“双高”基地建设的中坚力量。

崇左市种蔗农户28.72万户132.4万人，占全市农业人口67.7%。为此，崇左市历届党委、政府始终坚定糖业支柱地位不动摇，坚持把推进“双高”基地建设作为降低成本、提高产量和竞争力的根本举措来抓紧抓实。据统计，全市累计组织1000多个工作小分队深入村屯农家、田间地头，为群众送政策、送技术、送服务，全市上下形成了“九牛爬坡、个个出力”的良好局面，持续掀起“双高”基地建设高潮。

良种化是实现甘蔗高产高糖的重要手段。崇左市“双高”基地建设任务最重、面积最大，为保障基地蔗种供应，明确由各县（市、区）负责做好服务保障工作，一个地块一个地块明确蔗种来源，登记造册，标明品种和来源，确保蔗种质量；蔗农自留蔗种满足不了蔗区需求的，由各县（市、区）榨季指挥部负责协调外调。崇左市认真抓好全市18个良繁基地建设工作，每年可提供10万吨左右优良蔗种，成为全区良种繁育基地数量和规模之最。目前，全市“双高”基地良种化面积达到100%。

同时，加大甘蔗良种补贴力度，提高广大蔗农及经营主体的积极性。如扶绥县通过调剂方式，由县财政及制糖企业共同出资，按标准对双高基地缺口部分蔗种进行良种补贴；江州区、大新县采取财政直补的方式，按200元/亩进行补贴。目前为止，全市投入的良种补贴达11956.35万元，其中制糖企业投入1700万元。

围绕降本增效这个目标，坚持从“耕、种、管、收+服务”五个环节下功夫，积极推进甘蔗生产全程机械化建设工作。崇左市2017年“双高”基地甘蔗综合机械化水平达到72.4%，甘蔗生产节本增效约400元/亩，在全区继续领跑甘蔗生产全程机械化，勇当甘蔗生产全程机械化的排头兵。

2014年以来，全市购置了大中型拖拉机3330台，不仅增加了甘蔗耕作深度，还大大提高了作业质量，作业效率普遍提高30%以上。积极实施澳大利亚“现代农场”种植技术，建设GPS定位导航基站系统，采用GPS自动驾驶导航信息技术精准化种植，促进了农机与农艺技术融合。推广宿根蔗垄上翻种技术减少耕作，增加的效益相当于增加1亩甘蔗的产出。2017年全市完成“双高”基地深耕深松面积58.47万亩，深耕率达100%。

崇左市通过持续强化激励举措，真正把国家、自治区各项政策用足用尽，出台一系列本土政策，深入实行制糖企业蔗区面积增减与“双高”基地面积挂钩机制，加大制糖企业直接开展“双高”基地建设力度；累计整合（发放）国土、农机、财政、水利、农业等政策资金38.88亿元，有效激励引导制糖企业、工商企业、农民合作社、种植大户参与建设。

二、审计调查事例

（一）基本情况

1.建设任务

崇左市2014年－2015年“双高”基地建设任务为51.32万亩，其中：扶绥县14万亩、大新县5.2万亩、宁明县7.9万亩、龙州县10.22万亩、江州区14万亩。

2.资金到位及使用情况

“双高”基地建设资金实际到位160603.70万元（其中:中央及自治区资金152258.3万元，县级配套资金8345.4万元），已拨付使用46095.75万元，资金累计结余114507.95万元。

3.“双高”基地建设情况

（1）“双高”基地土地整治项目。2016年4月末，崇左市完成土地整治32.89万亩，占规划建设面积51.32万亩的64.09%；在建8.41万亩，占规划建设面积16.39%；尚未开工建设10.33万亩 ，占规划建设面积20.13%。已完工并进行县级初验22.79万亩，通过市级终验1.91万亩。

（2）“双高”基地水利项目。2016年4月末，崇左市完成“双高”基地水利建设17.46万亩，占规划建设面积51.32万亩的34.02%，其中，将2012年、2013年部分已经完工的小农水重点县、财政农发、现代农业项目纳入2014年、2015年“双高”基地水利化建设项目5.94万亩（宁明县2.82万亩，占应建设面积35.7%；江州区3.12万亩，占应建设面积22.29%）；在建14.78万亩，占规划建设面积28.80%；尚未开工建设18.93万亩 ，占规划建设面积36.89%；已完工并通过县级达标认定7.13万亩，占规划建设面积13.89%；通过市级终验2.46万亩，占规划建设面积0.50%。

（3）良种化项目。崇左市2014至2015年良种良法种植任务51.32亩。2016年4月末，实际种植面积42.61万亩。

（二）存在的主要问题

1.执行政策方面存在的问题

（1）部分实施主体运转不规范。为了推进“双高”基地建设，各项目县（区）部分乡镇、农场相继成立了农业专业合作社、甘蔗生产服务专业合作社、农业开发有限公司等，业务范围是甘蔗种植与销售。经抽查发现，部分合作社没有自有资金投入到基地建设，没有具体参与“双高”基地土地整治、水利设施建设，只起到申请补助资金及支付工程款的作用。“双高”基地建设主要由当地乡镇政府主导农户进行土地整治，然后将土地重新分配给农民自行种植和管理，合作社的主体作用未能充分发挥，生产经营方式没有发生根本改变。

（2）未及时发放良种补贴。崇左市2014至2015年共收到上级良种补贴资金10079.32万元，截至2016年4月末，已经发放良种补贴4347.88万元，仍有5731.44万元尚未发放。（3）部分获补助的甘蔗良种未在良种目录内。大新县上报自治区2014至2015年“双高”基地甘蔗良种补贴中，含有不属于广西良种目录范围内的粤糖93/159号甘蔗种苗，种植面积1939.50亩，申请补贴金额58.19万元。

（4）未按规定制定项目建设管理办法。截至2016年4月末，崇左市5个项目县（区）人民政府尚未按规定制定“双高”基地项目建设和管理办法，以明确基地项目建设标准、验收内容、申报审批和运行管理等要求。

（5）水利化建设未按规定制定运行管护方案和管护制度。截至2016年4月末，除了大新县制定水利化项目运行管护方案和管护制度外，扶绥、宁明、龙州、江州等4个县（区）人民政府尚未制定水利化项目运行管护方案和管护制度，已经建设完工的水利化项目由当地水管所或受益村屯接管看护，未落实运行单位、管理人员及管护经费。

2.基地建设方面存在的问题

（1）部分县项目实施进展缓慢。

一是土地整治方面。截至2016年4月末，崇左市完成土地整治32.89万亩，占规划建设面积51.32万亩的64.09%。其中：龙州、大新、扶绥、江州区、宁明分别完成土地整治9.85万亩、4.13万亩、9万亩、8.12万亩、1.79万亩，完工面积分别占规划建设面积的96.38%、79.42%、64.29%、57.86%、22.66%。已完工进行县级初验22.79万亩，通过市级终验1.91万亩。

二是水利化建设方面。截至2016年4月末，崇左市“双高”基地水利化建设完成17.46万亩（宁明县、江州区将2012、2013年完成的小农水重点县、财政农发、现代农业等项目纳入“双高”基地水利化建设5.94万亩），占应建设面积34.02%，其中：宁明、扶绥、江州区、大新、龙州分别完成4.79万亩、6.49万亩、3.12万亩、1.08万亩、2万亩，完工面积分别占应建设面积的60.63%、46.36%、22.29%、20.77%、19.57%。

（2）项目建设未达到基地建设标准。

一是部分片区面积未达到建设标准。经抽查，扶绥、大新、龙州县部分“双高”基地建设面积未达到建设标准，其中，扶绥县2015年单片面积小于200亩的有1个，已建成片区部分单幅地块未达到7.5亩的建设标准；大新县2014年单片面积小于300亩的有4个，2015年单片面积小于200亩的有1个；龙州县2014年单片面积小于300亩的有2个,2015年单片面积小于200亩的有4个。

二是部分田间道路建设未达到建设标准。经抽查，部分项目田间道路未达到建设标准。其中，抽查大新县43个片区发现，有20个片区虽预留田间道路建设用地，但未铺泥结石路面；扶绥县、大新县部分田间道路未按规定用泥结石铺设15厘米厚度路面，且部分田间道路路面宽度未达到4米,没有培土路肩；龙州县部分田间道路路面宽度未达到4米,没有培土路肩。上述田间道路建设未达到“双高”基地建设标准。

（3）土地整治和水利建设验收工作滞后。截至2016年4月末，崇左市已经完工32.89万亩土地整治中，进行县级初验的只有22.79万亩，通过市级终验1.91万亩；已经完工的“双高”水利化建设17.46万亩，进行县级达标评定的只有7.13万亩，其中只有2.46万亩通过市级终验，其余均未组织申报市级终验，验收工作滞后。

（4）项目设计、勘察、复核及土地管理工程等项目未经政府采购。宁明县在实施2014至2015年“双高”基地建设中，前期设计、勘察，以及土地平整、工程复核等项目未经政府采购程序，直接由乡镇政府选取合作方，涉及采购金额543.18万元。

（5）个别县良种良法验收通过率低。经抽查发现，宁明县2014至2015年“双高”基地良种良法建设任务是7.9万亩，实际种植面积8.19万亩，通过良种补贴项目验收仅有2.9万亩，良种良法率仅为35.41%。主要原因是种植良法达不到相关要求。

3.基地建设资金筹集管理使用方面存在的问题

（1）专项资金支出进度慢，未能发挥财政资金使用效益。扶绥、大新、宁明、龙州、江州等5个县（区）2014至2015年“双高”基地建设上级补助专项资金实际到位分别为42842.56万元、19623.35万元、22114.71万元、29402.69万元、38274.99万元。截至2016年4月末，分别拨付使用11952.26万元、2742.78万元、4308.2万元、11295.53万元、9977.45万元，资金支出进度分别为27.90%、13.98%、19.48%、38.42%、26.07%，专项资金支出进度慢，未能发挥财政资金使用效益。

（2）不按规定使用统筹资金1165.57万元。2015年至2016年4月，扶绥县水利局将“双高”水利建设专项资金用于支付其他小农水建设项目工程款，金额合计1165.57万元。

4.项目管理中存在的问题

（1）“双高”基地建成后，部分地块弃荒或改变用途。经抽查发现，各县（区）“双高”基地实施后，部分项目经营出现较大亏损，拖欠土地租金，以及部分农户受经济利益驱动，改种香蕉、辣椒、木瓜、玉米等其他农作物。经抽查，弃荒面积约8206.42亩（其中，大新县359.57亩、宁明县398.85亩、江州区7448亩），扶绥县“双高”基地改种其他农作物的面积达1335.04亩。

（2）部分“双高”水利化设备损坏、闲置严重。现场抽查发现：宁明县、江州区“双高”水利化设备有不同程度的损坏、闲置现象。其中，宁明县2014年“双高”基地北江乡北明屯片区、2015年北江乡北明村北明片区、宁明华侨农场苗圃分场片区、那堪镇垌平上台片区水利设施闲置不用，且水管喷头已被损坏，损坏程度达50%，海渊镇什八村浦潭村蔗园村路白屯片区部分水管喷头损坏；明江镇棒留屯滴灌工程配套的70套价值28万元太阳能灭虫灯全部损坏，价值186万元1200千米铺设水管网用的毛管闲置库房。

（3）项目档案材料归档不完整。经抽查宁明县2014年已进行县级初验的15个土地整治项目“双高”基地档案，发现部分档案未按规定收集材料，缺少项目片区工程测量、规划设计、投资预算等材料，影响了项目验收工作。

（4）个别项目实施未达到预期效果。各项目县（区） “双高”基地土地整治均存在土地平整后将土地重新分配给农民自行种植和管理的现象，未形成规模化统一生产经营管理。“双高”基地水利化建设由于工程建设周期长，部分项目完工后未及时进行完工验收并移交，未落实管理运行单位、管理人员和管护经费，影响了水利设施的使用。同时，生产经营主体因水利管理使用成本及投资回报等因素影响，不愿对水源到田间的灌溉系统进行投资，实施高效节水灌溉和水、肥等一体化的精准滴灌，水利设施基本处于闲置状态。部分“双高”基地还是按传统的种植方法和管理模式进行，没有进行统一耕种，实施良法种植率较低。甘蔗全程机械化只是在耕种方面推广，机械化收割比例低。项目实施后，离科学化、集约化、机械化的生产管理还有一定距离，降低甘蔗生产成本，提高蔗糖生产竞争力效果还不明显。

三、主要原因分析

（一）推进力度不够及部门沟通协调不顺畅影响工程进度。

“双高”基地土地整治受耕作期短和天气限制，部分工程队经验不足，没有合理安排时间在土地整治黄金期及时施工，加上部分农民对土地整治认识不到位，对土地流转或“小块并大块”思想不统一，发动工作难度大，花费时间长，错失最佳施工季节，影响了土地整治工程施工进度。同时，自治区已经将土地整治相关管理职能，以及水利项目资金奖补管理权限下放到县级，项目建设管理和资金拨付实施细则均由各县制定。截至2016年4月末，崇左市除了大新县制定水利化项目运行管护方案和管护制度外，其他相关项目县（区）人民政府仍未制定出台项目实施管理制度和水利建设管护制度。此外，各县（区）在推进“双高”基地建设中，相关部门之间协调、工作衔接不紧凑。例如，宁明县发改局已经获得用于“双高”基地基础设施建设资金（机耕路与排水沟），要求宁明县“双高”办提供2014至2015年“双高”基地的红线图、地块名称、亩数，但由于宁明县2014年“双高”基地建设未及时进行规划设计、概算、勘测、测绘，未能及时提供相关资料，影响了“双高”基地基础设施建设的前期工作开展。

（二）有关政策学习、宣传不够，执行不到位。

“双高”基地建设由于工作复杂、涉及面广，各县（区）人民政府在推进项目建设时，侧重在项目建设，对政策学习和推广不够，创新解决问题的办法不多，特别在引进专业种植公司及破解资金短缺方面措施不多，加上政策执行存在较大难度，一些部门和部分工作人员存在畏难情绪，政策执行不到位，工作进度慢。

（三）“双高”基地建设主体单一，且未充分发挥作用。

崇左市2014至2015年参与“双高”基地建设的主体主要是农业合作社，而农业合作社是群众自发组织，是以农业合作互助联营的模式对“双高”基地进行建设，筹资能力以及资金投入有限。加上当前国内白糖市场低迷，糖料蔗价格受到冲击，若按合作社或公司方式进行“双高”生产经营运作，投资回报率低，近期内可能会出现亏损。因此，农业合作社及专业种植公司实施“双高”建设积极性不高，导致政府成为工程建设主力军，农户是“双高”生产、管理的主体。建设投入单纯依赖政府的补助资金，一旦工程出现资金缺口，就会降低田间道路及排水沟设施的建设标准，水利田间灌溉设施因无主体投入而不能进行田间喷灌、滴灌，田间生产管理及甘蔗收割基本上处于传统经营管理模式，无法进行科学化、集约化、机械化生产经营管理。农业合作社建设主体作用未能充分发挥出来，影响了项目整体推进及实施效果。

（四）建设要求高、验收程序复杂，影响工程建设和验收进度。

“双高”建设由土地整治、水利化建设、种植良种良法及生产机械化四大部分组成，每个单项建设项目都制定了相应的建设要求、验收标准和验收程序。加上部分“双高”基地建设资金通过整合水利、国土、发改、农业综合开发等部门捆绑使用，申报材料多，手续繁琐，而目前参与“双高”建设的主体主要是农户，没有严格按照“双高”项目建设要求施工及管理，实施效果与专业合作社、专业公司有差距，也难以按照要求逐项收集齐全项目片区测量、工程建议书、奖补资金申报书等专业资料，无法及时申请竣工验收。

（五）资金补偿模式和管理方式影响资金拨付进度。

目前，除了“双高”基地建设进度影响资金拨付进度外，资金“以奖代补”的补偿模式，以及按“三级”验收结果拨付奖补资金的资金管理模式也影响了资金拨付进度。“双高”基地建设验收设县级初验、市级终验、自治区抽验“三级”验收程序，奖补资金按“三级”验收结果进行拨付。项目实施期间，资金拨付控制在50%。预付比例过低，以农户为“双高”基地实施主体因投入资金有限，项目实施未达到验收标准需要进行整改，由于整改资金难落实，影响项目整改进度，也造成了“三级”验收时间跨度大，最终使已经完工项目无法拨付款项，影响了资金拨付进度。

四、工作建议

（一）改进验收方式，强化地方政府的验收责任主体。

为加快项目推进，提高资金拨付进度，明确项目的主体责任，建议由目前的“三级”验收程序改为以县级政府为验收主体，市级、自治区级作为监督主体的验收方式，强化地方政府的主体责任意识，若出现弄虚作假或把关不严造成财政资金流失的，由地方政府负责。同时，推进分项验收，具备先行验收条件的，可对其中的单项工程进行验收，实现验收一项，补贴一项，避免因时间跨度长引起不必要纠纷。

（二）提高预付款比例，并分项支付奖补资金。

为发挥资金使用效益，促进项目推进，建议提高项目预付款比例，具体比例可由各地政府参照政府工程预付款比例制定。同时，对已经完工并单项验收通过的水利化建设和土地整治中的土地平整、田间道路及排水沟建设分项支付奖补资金。

（三）降低项目建设标准。

崇左市各项目县（区）大多地处山区和坡度大的丘陵地带，地质结构复杂，各地水资源差异较大。这几年实施“双高”基地建设后，很多地理位置好，坡度低、地貌平坦的地块已用作了基地建设，目前可实施地块条件较差，若按现有的建设标准实施，难度大，投入大。建议结合各地实际情况，在不影响“双高”基地规模化、水利化、机械化的情况下，降低部分建设标准，特别是单幅地块、地块面积、路面硬化、水利配套设施的标准，为下阶段“双高”基地建设奠定基础。

（四）结余资金可调剂使用。

“双高”基地项目因实施难度不同，部分地块投入较少，出现奖补资金结余情况。建议在不改变各专项资金使用方向、不违背中央现行相关专项资金管理办法的情况下，允许“双高”基地建设结余资金调剂使用，补助实施难度大，投入较多的地块，以及奖励投入大，负担重的农业合作社、专业种植公司，提高实施主体积极性，鼓励和引导社会资本投入“双高”基地建设。

（五）增加水利设施管理及维护经费。

目前“双高”水利化建设资金来源主要是通过中央项目和自治区补助。但未对水利项目建成后的管理及维护经费进行预算，导致未落实管护单位、管理人员和管护经费。水利设施因缺乏后期管护和无主体投入不能进行田间喷灌、滴灌，水利设施闲置现象普遍。因此，建议中央、自治区在年度预算时，对有“双高”水利化建设的项目县给予增加水利设施管理及维护经费，确保水利化建成后正常运转。

（六）充分发挥政府职责，提高项目建设效益。

审计调查发现，“双高”基地在投入大量的人力、财力、物力后出现弃荒及改种其他农作物和水利设施闲置、机械化程度不高等情况，一定程度上影响了“双高”基地建设的整体效益 ，使“双高”基地建设效益打“折扣 ”。建议强化地方政府主体责任意识，加强对项目建设及运转的监督，通过财政、金融等方式扶持农业合作社，提高农业合作社组织化、规模化、现代化管理水平，推进项目逐步实现“四化”。