浅谈政府投资项目跟踪审计中存在的问题及对策



近年来，审计机关通过开展政府投资项目跟踪审计，在促进规范项目建设程序、控制工程造价、加强项目管理、节约项目资金、促进廉政建设等方面发挥了积极作用。但笔者发现，基层审计机关在跟踪审计中还存在着讲数量不讲质量、审计项目选定不科学、审计重点把握不准等问题。实际中，已经有许多审计同仁提出了一些好的建议和措施，在此不再累述。这里，仅对基层审计机关在如何选定审计项目、选择审计方式及如何抓住审计重点、加强审计监管等方面谈点粗浅的认识，供大家商磋。

一、基层审计部门在政府投资建设项目跟踪审计中存在的问题

（一）审计项目的选定上不尽科学合理

基层审计机关经常会遇到地方政府领导要求对一些重大项目开展跟踪审计的情况，审计部门如果不根据项目的特征有选择的开展跟踪审计，不知道如何去有计划有重点的选定重点项目，跟踪审计工作就会陷入被动，手中的项目就会越来越多。一个项目建设周期大约在2至3年以上，而审计机关人手有限，单纯依靠社会中介审计力量，这又势必影响项目审计质量。

（二）跟踪审计的方式方法不够完善

现阶段，政府投资建设项目跟踪审计尚处于摸索阶段，没有一个成型的操作办法。虽然有的地方出台了一些相应的操作规程，对这项工作起到了指导作用，但仍然存在着操作方法不明晰、定量分析与定性分析没有有机统一等问题，实际操作中仍然存在着许多困惑。在审计实践中，我们所说的跟踪审计，往往就是对建设项目的全过程进行的实时现场审计。这一审计方式，没有考虑项目的建设特点，没有考虑审计力量，没有把握项目建设的关健环节，没有采取科学合理审计方式，实践中往往会耗费大量的时间、精力和费用。

（三）跟踪审计的重点环节和重点内容不突出

依靠社会中介审计的项目，大多存在以下两方面的问题。一是注重了工程造价的审核，忽略了对建设全过程各环节的审计。忽略全过程的监督而只关注造价，实际上是一叶障目、以偏概全，没有揭示项目全过程各环节出现的问题，便不能起到规范管理、控制造价、节约投资的作用。如一个项目，在地勘、施工设计阶段的不科学，便可导致项目的变更频繁，从而引起造价的增加，甚至出现不必要的损失浪费；未进行财政投资评审、不遵守招投标规定、围标串标等现象，项目容易出现高估冒算或低价中标，政府投资便失去控制；如果不对征地拆迁资金、工程款拨付等进行审计，就不能提示建设单位资金管理方面的问题。目前，既有财务审计力量又有工程造价审计力量的社会中介公司为数不多，实际中他们往往注重了造价审计而忽略了财务审计和程序性审计。二是审计实施与审计方案脱节，没有把握审计重点。有的审计方案照本宣科，未考虑实际，进驻现场后，不知道“审什么”，对于跟踪审计哪些是重点不清楚。三是对“怎么审”的方法是一知半解。少数审计人员面对审计资料和施工现场往往是一筹莫展。一些审计人员仅仅是收集一堆管理资料和签证资料，对工程量的签证资料也不知道如何开展复核，还有的对签证工程量的核实资料没有经过建设单位、施工单位的签字认可，实际上是在自说自话——“你签你的，我核我的”，工程结算时依然存在纠纷，这便失去了跟踪审计在造价审核中的意义。

（四）存在着政府审计力量对社会审计监管缺失的问题

目前，由于政府审计中受人员编制、技术力量等因素的制约，面临着人少事多的问题，如果完全依靠社会审计来完成跟踪审计工作，由于信息不对称，政府审计如果只注重审计结果，而不加强对其审计过程监管和审计结果的复核，不加强对审计人员的纪律约束，时间长了，跟踪审计人员往往会成为利益团体的“围猎”目标，跟踪审计便面临着巨大的审计质量及廉政风险。

二、开展项目跟踪审计的几点建议

（一）合理选定跟踪审计项目

一般来说，对一个项目开展跟踪审计，其意义在于对项目建设过程中涉及到工程造价的隐蔽工程、工程变更的鉴证和审核。而造价审计中对程序的审核、质与量的审核与工程监理的职责存在着一定的职责重合。《建设工程监理规程》对监理工程师赋予的职责包括：程序性审核、工程质量控制、工程造价控制、工程变更的审查、工程计量、审核竣工结算等。一个项目的建设过程有项目监理、有业主的现场管理，有施工图设计、工程量签证单及验收资料，一般来说，只要他们正确履行了职责，事后决算审计照样能起到监督作用，如果单纯对工程造价进行跟踪审计，其审计结果与结算审计区别不大。在目前跟踪审计尚没有一套完整的科学的方法体系、以及政府审计力量欠缺的条件下，开展大范围的开展跟踪审计需要合理选定跟踪审计项目。  

那么，如何有选定跟踪审计项目？众所周知，建设项目按其行业分类主要有：市政基础设施、房建类、农林水利类、交通运输类等等。目前，在审计力量有限的情况下，我们应当选择那些交通运输中的路桥、水利设施中的水库除险加固、河道整治、农业项目中的土地整理等基础设施项。这一类项目，容易出现隐蔽工程、或者出现较大设计变更，这些因素往往会导致施工单位在工程结算中高估冒算、虚增造价等问题。而房建类项目、场平类工程，如果地勘、设计到位，其人、材、机用量均有定额标准，其工程量无太大变化，而且事后的结算审计也可以对建设内容进行现场核实，故无需进行跟踪审计。此外，我们还要针对项目建设的具体情况：如选择投资额较大的、项目施工管理复杂的、建设单位管理力量较弱的等因素。

（二）积极探索行之有效的跟踪审计方式方法

在跟踪审计方式上，审计部门应当根据建设项目的特点，确定合适的跟踪审计方式。不同的项目，制定不同的审计方案，采用合适的审计方式方法，造价审计、财务审计、绩效审计等多方位审计并行。对项目建设中容易出现隐蔽工程、交叉工程、临时性工程，以及可能出现较多设计变更的，需要及时收集审计证据，适合开展全过程跟踪审计。对上述情况出现不多的重点工程，可以在项目建设的关键阶段与节点，有选择地介入，审核其设计变更、隐蔽工程量签证，适合开展阶段节点跟踪审计。对国家政策执行情况类建设项目，其侧重点在于预算执行、项目实施进展及投资绩效，提示问题及提出合理化建议，适合开展年度跟踪审计。

（三）有重点的开展跟踪审计

跟踪审计既要关注重点环节、也要确定重点内容。审计中，要按建设阶段对项目建设的程序合规合法性进行审查，重点关注建设项目事前的立项、环评、施工图设计文件、项目预算及评审、招投标程序，征地拆迁、合同订立，建设项目事中的隐蔽工程签证、项目变更管理等环节，建设项目事后竣工决算中对合同条款的把握、对结算造价的审核把关等，全面检查建设单位的履职履责情况，严格审核工程造价，充分揭示项目建设管理中存在的违反基本建设程序、围标串标、业主、监理履职不到位、造价管控不力等违纪违规问题，及时提出加强项目管理的合理化建议，发挥跟踪审计揭示问题、规范管理、节约投资的作用。

（四）加强审计过程监管及审计结果的复核

审计机关应当积极探索和创新受聘社会审计的质量监督管理办法，全面加强跟踪审计管理。一是要建立社会中介机构及人员准入机制和退出机制，加强其审计质量考核，实行过错追究制度，将不合格的队伍纳入黑名单管理。二是要建立跟踪审计复核机制。政府审计不得简单的以社会中介审计结果替代政府审计结果，应当按照重要性原则对其部分审计结果进行再核查，以确定其准确率和可信度，并对其最终审计结果进行复核把关。三是要加强对聘请的社会中介公司及人员的廉政教育和纪律约束。进驻现场时要将“四严禁”“八不准工作纪律”要求张贴公示，让其接受社会监督，审计过程中不定期对其廉政情况进行回访等等。通过采取各种措施，预防其失职渎职、违纪违规行为的发生，确保审计的独立、客观、公正，确保审计质量，防范审计风险。

政府投资项目跟踪审计作为审计的一种创新发展，对审计机关提出了新的要求。我们只有不断在实践中去探索和研究，才能不断完善和提高，最终使这项工作步入规范化、制度化、科学化的轨道，充分发挥其监督、鉴证与服务作用，从而更好地为经济建设服务。