新形势下PPP项目审计方法探讨

PPP模式（政府和社会资本合作）是政府部门和民营企业为满足公众对基础设施或公共服务的需求而建立的长期合作关系，遵循“风险共担、利益共享、合作共赢”原则，有助于激发社会资本的积极性与创造性、充分发挥政府职能，是基础设施建设投融资改革的重要方向。2023年11月，国务院办公厅发布《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号，以下简称《新机制》），通过明确总体要求、实施规范、运营监管和政策保障四个方面的内容，开启了新形势下政府和社会资本合作高质量规范化发展的新篇章。本文通过解读新机制，探讨PPP项目审计要点。

一、新机制的总体要求

（一）聚焦使用者付费项目。《新机制》指出，政府和社会资本合作项目应聚焦“使用者付费项目”，即由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。项目须具备经营性收益，明确收费渠道和方式，确保经营收入能够覆盖建设投资和运营成本，并产生合理回报。同时，政府付费只能按规定补贴运营，严禁通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。这一核心举措，有助于提高公共产品供给效率，从源头上降低地方政府债务风险、减轻政府财政负担，为建设项目提供更加稳定的资金来源。

（二）优先选择民营企业参与。《新机制》指出，优先选择民营企业参与PPP项目建设，这一原则符合PPP模式的本质内涵与国际通行做法，不仅鼓励民营企业参与公共项目的建设和运营，还结合行业属性、项目类型和民营企业专业能力，制定了《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》，并进行动态调整，为民营企业参与不同领域PPP项目提供了清晰且有效的实施指引。通过清单化管理方式，《新机制》对建设项目实施精准分类与精细化管理，有助于引导民营企业以特许经营等模式进入公共服务领域，拓宽市场空间，聚焦实体业务，深耕主营业务，进一步激发民间投资活力，推动民营经济健康发展。同时，提高公共服务供给效率，确保PPP项目规范发展、阳光运行。

（三）明确相关部门职责分工。《新机制》明确了地方各级政府、发展改革部门及财政部门在特许经营项目中的职责分工，以强化协同监管、规范项目运作。地方政府承担主体责任，负责依法授权特许经营项目实施机构，规范推进本级事权范围内的特许经营项目，具体包括特许经营方案编制、特许经营者选择、项目全过程监管等工作；地方发展改革部门主要负责项目审批、核准或备案，并对特许经营方案等关键内容进行把关；地方财政部门重点负责本级PPP项目的入库审核、动态管理、合同审查与全过程财务监督，确保项目信息及时录入、更新与筛查。《新机制》通过明确各方权责，推动跨部门协同，有助于实现项目规范运作、严控债务风险、保障公众知情权和促进项目可持续发展的综合目标。

二、新形势下PPP项目审计应关注的重点

（一）论证和决策阶段

1．决策程序履行方面。审查决策程序的完整性，重点关注PPP项目决策方案是否经过分析、选择、评价、实施、控制的全过程管理；审查立项程序的合规性，重点关注项目是否依据《政府投资条例》及《企业投资项目核准和备案管理条例》的要求，履行了相应的审批、核准或备案程序；审查前置条件的完备性，确认项目的规划立项、土地管理等关键前置手续是否齐备、有效。

2．可行性论证方面。审查特许经营项目的市场预测的准确性，重点关注拟建项目规模、实施方案等是否符合实际需要。既要从技术和经济可行性、规划要求和社会发展需要等方面分析项目可行性；也要从项目的全生命周期成本、运营效率、潜在风险以及对社会资本参与的吸引力等方面，综合评判政府投资的必要性，对项目是否适宜采用PPP模式进行分析。

3．项目投资估算方面。审查项目投资估算的合理性、资金渠道的可靠性及回收期测算的准确性。重点关注使用者付费类项目，是否明确收费渠道与方式，评估其经营收入是否足以覆盖建设投资与运营成本，并具备合理的利润空间；同时，审慎判断项目是否因采用特许经营模式而新增地方财政未来支出，防范隐性债务风险。

4．经营者资质审核方面。审查程序合规性，重点关注经营者资质是否符合招标条件要求，并按约定出资；审查特许经营协议完备性，重点关注协议是否明确界定项目实施范围、产出质量与标准、投资收益获取方式、风险管控、协议变更及特许经营期限等核心条款，并关注其内容与公开遴选文件是否一致。

（二）项目建设阶段

1．建设程序履行情况。审查项目各项审批手续是否齐全、合规，重点关注项目是否已按规定取得初步设计、施工图设计、建设用地审批等关键批复，并办理施工许可证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证及质量安全监督手续等必备许可文件。同时，严格审查项目实施过程中建设程序是否发生倒置，是否存在“边勘察、边设计、边施工”的违规操作，确保工程建设全过程规范有序。

2．招投标制度及管理情况。审查项目采购与招标过程的合规性与公正性。审查采购程序是否严格执行招投标管理制度；招标文件中是否设定特定、倾向性或不合理条款，变相限制、排斥潜在投标人；项目招标、投标、开标、评标等环节是否规范、透明；是否按规定实施“评定分离”要求；中标合同的关键条款是否与招标文件及中标人的投标承诺实质性一致。

3．合同签订和履约情况。审查合同管理的规范性与执行的有效性。重点关注合同签订的合法性，确保条款内容完备、符合相关法律法规要求；出资方是否按照合同约定按时、足额认缴资本金；施工总承包、监理、全过程造价咨询等参建单位是否严格履行合同约定，是否遵守国家相关规定履行职责，并核实是否存在转包、违法分包等违规行为。

4．工程质量及安全管理情况。审查责任主体合规性，重点关注勘察、设计、施工、监理、检测等参建单位资质是否符合规范要求，质量与安全管理组织机构及制度是否健全；审查过程控制有效性，重点关注是否按规定编制并执行专项施工方案，是否开展安全教育培训与技术交底，特殊工种人员是否持证上岗，是否按规范进行试验检测并严格依图施工；审查行为与结果规范性，重点关注是否存在因违法转包、违法分包及检测不合规引发的工程质量问题。

（三）项目移交阶段

1．移交准备工作方面。审查项目实施机构是否按规定组建移交工作组，重点关注其是否严格依据性能测试方案与移交标准对项目资产进行测试，项目现状是否符合合同约定的移交条件和标准，以及所有设施是否均已完成移交验收程序。同时，应对工作组所委托的资产评估机构进行资质审查，并核验其是否按合同约定的评估方法对移交资产开展评估。

2．项目性能测试情况。审查性能测试方案、移交标准表等相关资料，重点关注测试过程是否严格遵循既定方案与标准执行。对于性能测试结果不达标的情况，应核查是否按规定要求社会资本或项目公司履行修理、更新重置义务，或提取相应的移交维修保函。

3．项目移交过户情况。审查核实资产清单的真实性与完整性，依据资产移交清单及被移交单位账目等资料，结合现场资产盘点，重点关注法律过户与管理权移交手续是否完备，所有移交资产是否均已规范入账。

4．项目绩效评价情况。审查绩效评价相关文件，重点关注项目移交完成后，财政部门是否及时组织绩效评价并依法公开评价结果。同时，应审查绩效评价文件内容的完整性与真实性，确保评价过程合理、结论客观。

三、新形势下PPP项目审计的难点及对策

（一）规范性文件更新迭代，应及时掌握最新政策。《新机制》出台前，国家至地方层面已发布上百部PPP相关政策文件，不同部门制定的规范性文件之间存在不一致，导致诸多问题缺乏明确的审计定性依据，难以确保结论科学准确，审计风险较高。《新机制》的颁布废止了以往发布的诸多PPP相关的规范文件，国家发改委与财政部也将据此出台配套新政。审计人员应及时更新审计理念，加强政策研究，把握PPP项目建设的新形势、新政策与新要求，熟悉最新政策和PPP平台一体化公开信息，并将研究型审计思维贯穿项目审计全过程，确保在审计开展前“心中有策”。

（二）项目周期长参建单位多，应探索创新审计方法。PPP项目涵盖建设期与运营期，其中基础设施和公用事业特许经营期可长达40年，参与方包括政府、社会资本、施工方、运营单位以及发改、财政等审批与监管部门。受项目周期长与审计人力资源有限的影响，审计机关难以对PPP项目实施全生命周期跟踪审计，一定程度上制约了审计的整体成效。审计机关应积极探索审计方式方法的创新，研究应用数字化审计、大数据分析、人工智能等新技术，在拓展审计广度与深度的同时，提升审计效率与精准性，节约审计资源。在项目选取方面，应结合关键节点有针对性地确定审计重点，做到方向明确、“有的放矢”。

（三）项目涉及多专业领域，应多渠道提升审计力量。PPP项目从前期可行性论证、建设实施到后期运营评价，涉及金融、工程、财务、法律等多个专业领域，审计人员需要具备多领域的专业知识，这对审计人员综合素质提出了更高要求。受编制数量限制等因素影响，部分审计机关面临人才短缺问题，熟悉政策与业务的专业人员不足，尤其是工程、计算机、金融和法律等方面的复合型人才储备不足。审计机关需要有针对性地加强相关专业知识培训，如在审计前邀请发改、财政等部门专家开展专题辅导，提升审计人员专业能力；积极借助外部审计力量，通过向专业咨询机构采购服务，或与内审机构、社会审计组织、科研院校等建立合作机制，共同为PPP项目审计提供专业支撑，夯实人才基础。

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