新形势下政府投资审计转型的浅析和思考

我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,政府投资审计也同样走向高质量发展道路。近年来,政府投资审计仍一直处于转型期,新形势下社会各界对政府投资审计质量的期望值越来越高,同时转型阶段也存在着各种困难,投资审计工作面临着很大挑战。下面本文就“转型”碰到的“为什么要转、如何转”问题提出浅析,并对新形势下地方政府投资审计转型的探索与创新提出思考。

一、“为什么转”---政府投资审计转型有关政策依据和历史回顾

2017年2月全国人大常委会法制工作委员会发函【关于印送《对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》的函】(法工委[2017]2号),要求对以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据的有关地方性规定进行梳理。全国人大法工委研究认为,审计法第二十二条规定“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算,进行审计监督”,为执行审计法的规定,地方性法规对保障审计监督作出具体规定是必要的,但地方性法规直接规定以审计结果作为竣工结算依据和规定应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据,在法律上却存在问题。一是扩大了审计决定的效力范围;二是限制民事权利,超越了地方立法权限。为维护国家法制统一,人大法工委认为应对地方性法规中直接规定以审计结果作为竣工结算依据的条款,应当予以清理纠正。

2017年9月6日国家审计署发布《审计署关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》(审投发〔2017〕30号)的主要精神中提到坚持依法审计,认真履行审计监督职责。审计机关和审计人员要依法独立行使审计监督权,不得参与工程项目建设决策和审批、征地拆迁、工程招标、物资采购、质量评价、工程结算等管理活动。

2021年10月23日,十三届全国人大常委会第三十一次会议表决通过修正后的审计法。《中华人民共和国审计法》修订版最新内容提及到具体监督内容:审计机关对相关建设项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算,依法进行审计监督;对上述规定的建设项目进行审计时,可以对直接有关的设计、施工、供货等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行调查。并扩展审计范围:在原审计法规定基础上,增加对关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目的资金管理使用和建设运营情况的审计监督、新增对被审计单位贯彻落实国家重大经济社会政策措施情况进行审计监督的规定等。

由此可见,从2017年开始,人大法工委和审计署多次明确审计机关的职责是审计“监督”,并从广度上扩展审计的职责。对过去以审计机关出具的审计结果作为最终结算依据的各种不合规地方制度和情形要求进行纠正和清理,并在此后很长时间里不断地进行检查和规范,例如不得进行招标控制价审计,不能“以审代结”,清理地方立法中直接规定审计机关出具的审计结果作为最终的结算依据的法律法规等。在当时,政府投资审计转型的重中之重是回归审计“监督”的本位,不搞“以审代结”,不得参与被审计单位的工程管理活动。政府投资工作重心发生重大转变,投资审计工作的侧重点从单纯追求工程造价审计转向放在对政府投资建设的全方位监督,即履行基本建设程序情况、项目建设管理情况、资金管理使用情况等多方位审计监督。并扩展审计范围,增加关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目的资金管理使用和建设运营情况的审计监督、对被审计单位贯彻落实国家重大经济社会政策措施情况进行审计监督等。

二、“怎么转”-----政府投资审计转型方法路径浅析

(一)“转型”重在“转变”审计理念

从单纯的造价审计向全方位审计转变。“破茧成蝶 —— 焕然一新”,这一转变审计工作需摆脱单一的局限,展现全新的面貌。传统的政府投资审计往往侧重于工程造价,以核减工程价款为主要目标。然而,结算审核不应是审计的职责,审计重在“监督”,在新形势和转型要求下,更多关注的是项目的全方位,具体包括审计项目的前期立项决策情况、履行基本建设程序情况、建设资金管理使用情况、招投标和物资采购情况、项目建设管理情况、投资控制和投资绩效等情况。审计人员更加要关注项目的决策是否科学、建设过程是否规范、资金使用是否合理、项目建成后是否达到预期目标等方面,并综合评价政府投资项目的绩效水平。

从事后审计向全过程跟踪审计转变。“宜未雨而绸缪,毋临渴而掘井”,全过程跟踪审计就如同在事情发展的各个阶段为提前发现问题、解决问题做好准备,避免问题出现后才进行补救,确保经济活动的每一个环节都能规范、高效运行。事后审计存在一定的局限性,难以及时发现和纠正项目建设过程中的问题。因此,应从项目的立项、设计、招投标、施工到竣工验收等各个环节进行监督,全过程跟踪审计可以是对项目不同环节特定进行审计监督,及时发现问题并提出整改建议,确保政府投资项目的顺利实施和资金的安全有效使用。例如在对某项目前期进行跟踪审计时,在该项目开始立项阶段就应进入审计监督,而并非等整个项目完成后对此立项是否合规以及科学性进行审计评价,特定的环节和时间里审计发挥的作用不尽相同,前期审计发现的问题可以及时纠偏,确保项目决策科学性、防范项目风险、规范项目决策程序、提高项目经济效益。

从微观审计向宏观服务转变。“小流汇大海 —— 格局大开”。这一转变需彰显审计工作更高的站位和更广阔的视野。政府投资审计不仅要关注单个项目的具体问题,还要从宏观层面为政府决策提供服务。审计人员要通过对大量政府投资审计项目数据和发现的问题进行分析,总结归纳出普遍性、倾向性问题,提出有针对性的政策建议,把审计查出的问题以及建议转化为审计专报和要情,为政府“献言献策”,为政府优化投资结构、提高投资效益提供参考依据。

(二)“转型”重在“拓展”审计内容 

重点关注重大公共工程和开展做好绩效审计。“乱麻之中找主线,审计盯住大块头”,在众多项目中,根据自身审计力量重点关注重大公共工程,并做好绩效审计推动有效投资。对关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目的资金管理使用和建设运营情况的审计监督,对被审计单位贯彻落实国家重大经济社会政策措施情况进行审计监督。注重对项目资金管理使用的审计,审查政府投资资金的筹集、拨付、使用和管理情况,确保资金安全、合规、有效使用。关注项目融资渠道是否合法、融资成本是否合理,防止政府债务风险。开展对项目绩效的审计,建立科学的绩效评价指标体系,对项目的经济效益、社会效益和环境效益进行综合评价。审查项目建成后的运营管理情况,评估项目的可持续发展能力。

加强对项目决策的审计。“为之于未有”,问题初显端倪时就加以重视,问题发现在开始便积极应对。审计人员如同医者,前期发现问题,如同在疾病初萌时精准诊断,可轻松治愈;后期发现问题,恰似病入膏肓时才惊觉,纵奋力挽救亦艰难万分。有研究表明,决策阶段(投资估算)和设计阶段(设计概算)对工程造价的影响占比为75%～95%,因此应重视项目前期立项阶段的审计,对重大项目的决策过程进行审计,评估决策程序是否规范、决策依据是否充分、决策结果是否合理都是审计关注的重点。审查项目立项的必要性、可行性和科学性,关注项目是否符合国家产业政策、区域发展规划和环保要求等。这里同样与全过程跟踪审计中有关项目前期审计内容相对应,全过程审计开始和重点都在项目建设前期,也就是决策阶段,具体有项目的立项、发展政策、规划、环保、估概算等内容,那么决策是否科学和可行,审计在此应有文章可做。

强化对项目建设管理的审计。“包公断案 —— 铁面无私”。以严格公正的态度对项目建设管理进行审计,确保每一个环节都合规合法。审查项目建设单位的内控制度是否健全有效,项目招投标、合同管理、工程监理等环节是否规范。关注工程变更的合理性和审批程序的合规性,防止工程变更中的随意性和利益输送。项目建设管理审计对营造公平竞争环境也具有重要影响。工程招投标和政府采购领域虚假招投标、围标串标乱象还不同程度的存在,一些违法行为改头换面,经过包装披上“合法”外衣,极具隐蔽性和迷惑性。工程合同执行时,违法转包、违规分包、随意变更、虚假签证等顽瘴痼疾也屡见不鲜。这些现象都严重扰乱了市场秩序,破坏了市场公平,审计更应深入揭示建筑领域的违法违规问题,促进建筑业良性循环。

(三)“转型”重在“创新”审计方法

充分利用信息化技术。信息技术如同“千里眼” 和“顺风耳”,能让审计监督更加精准有力。积极推进大数据审计,主动与相关行业主管部门协调沟通,打通投资项目数据平台,主动协调实施数据共享,主动收集整理项目建设过程中的各类数据信息,运用数据分析技术进行审计分析,提高审计效率和准确性。利用地理信息系统、无人机等技术手段,对工程审计项目的建设规模、进度和质量进行抽查和监测。

加强与其他部门的协作。“单丝不成线,独木不成林。”个体的力量有限,只有各部门紧密合作,相互支持,才能汇聚成强大的合力,更好地完成各项任务,推动审计不断进步。政府投资审计涉及多个部门和领域,审计机关应加强与发改、财政、住建、交通等部门的沟通协作,建立信息共享机制,形成监督合力。同时,科学合理引入社会审计机构参与政府投资审计,提高审计资源的利用效率。

推行审计结果公开。“打开天窗说亮话 —— 明明白白”,让审计结果在阳光下展示,接受公众的监督。加大政府投资审计结果公开力度,提高审计工作的透明度和公信力。通过公开审计结果,促进被审计单位整改问题,接受社会监督,同时也为公众提供了解政府投资项目情况的渠道。

三、新形势下地方政府投资审计转型的探索与创新

(一)结合地方实际,促进政府投资审计高质量发展

2024年6月,湖北省审计厅最新出台了《湖北省公共工程投资审计实施办法》(以下简称《办法》),这是2021年10月《中华人民共和国审计法》修订后,湖北省审计机关在公共工程投资审计监督领域出台的首个规范性文件,也是近年来,为全面贯彻《审计署关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》《关于进一步加强和规范投资审计工作的通知》等文件精神,结合湖北工作实际,以促进投资审计高质量发展为目标,探索了一条具有湖北特色的投资审计高质量发展新路子。下面就《办法》的新变化和新措施进行解读和学习思考。

1、明确审计重点内容。《办法》中将公共工程投资绩效综合评价情况、生态环境保护和水土保持情况、项目运营情况纳入公共工程投资审计重点关注内容,此项拓展了审计的范畴,更加全面地考量公共工程的多方面效益与影响。

2、规范审计项目管理。为提升立项科学性,明确审计机关应充分调查研究,《办法》提到可编写审计项目立项可行性研究建议书,有助于精准选取审计项目,提高审计资源的利用效率。要求建立三年期中长期投资项目动态储备库并上报省厅备案,增强了审计计划的前瞻性与系统性,能更好地应对公共工程投资项目的行业化、规模化趋势。规定未经批准不得擅自变更年度审计项目计划,增加了审计计划的刚性,保障审计工作的有序开展。强调各级审计机关应会同有关部门,建立公共工程的信息共享和协作配合机制,以及投资审计项目数据信息库并逐年迭代更新,有利于整合资源,提高审计的准确性与时效性。

3、加强审计现场管理。针对“简易程序”审计现象,《办法》明确规定不得以审计机关内设投资审计机构名义下达审计通知书,不得开展未经正式立项、未出具审计通知书的审计项目,规范了审计流程,保障审计的严肃性与合法性。防止过度依赖社会审计机构,规定不得以社会审计机构审计报告代替国家审计报告,或仅以社会审计机构审计报告作为证据、照搬照抄,确保国家审计的独立性与权威性。明确具体审计事项和问题涉及多个参建单位的,审计组应分别取证,避免仅以建设单位取证来定性涉及其他相关单位的问题,减小了施工单位对于造价审计内容的争议,提升了审计结果的公正性与可信度。

4、优化聘用中介管理。《办法》将“社会中介机构” 表述修改为 “社会审计机构”,与新修订《中华人民共和国审计法》中相关表述保持一致,使政策表述更加严谨规范。针对部分市县审计机关转嫁中介费用的问题,明确不得以任何方式转嫁费用,尤其是不得以监督之名设立账户代收代付社会审计机构服务费用,保障了中介机构的合法权益,也规范了审计机关的费用管理。删去原关于全省审计系统购买服务信用评定制度和社会审计机构“黑名单”的规定,同时明确不得建立或变相建立社会审计机构备选库,不得向建设单位等指定社会审计机构,减少了对市场的不当干预,促进中介服务市场的公平竞争。根据相关规定,删去聘用社会审计机构资质、等级要求的规定,进一步放开了中介服务市场,激发了市场主体的活力。

(二)探索地方特色,推进政府投资项目绩效综合评价改革的审计监督新路径

湖北积极探索建立投资项目全生命周期管理的新模式,省市一体、上下联动,重塑了投资项目管理流程,搭建了投资项目绩效综合评价平台,并结合实际,稳扎稳打做好试点工作,不断努力创造可复制、可推广的经验做法。平台围绕建设项目目录库、储备库、实施库“三库”,加强项目结算、决算“两算”管理,完善项目、行业、综合绩效“三评”体系,建立了全生命周期管理的湖北模式。武汉、宜昌、黄石、孝感先行先试,项目管理从“捡到篮子都是菜”向“提着篮子去选菜”转变。2024年8月,湖北省审计厅出台了《省审计厅关于加强对政府投资项目绩效综合评价改革情况审计监督的通知》(以下简称《通知》),《通知》结合了审计职能,为进一步落实好扩大有效投资的要求,促进建立政府投资项目全生命周期管理模式,切实提高政府投资效益,提供了有效指引。下面就《通知》中审计监督在政府投资绩效综合评价改革中如何发挥积极作用进行解读和学习思考。

1、探索审计监督方式,主动跟进绩效评价改革服务。《通知》用五个“主动”,即“主动服务政策方案制定、主动参与制度机制设计、主动协调实施数据共享、主动衔接加强部门合作、主动谋划安排审计项目”反映出审计要调动积极性提高主动意识,为绩效综合评价改革做好监督和助力工作。主动服务政策方案制定和主动参与制度机制设计,此处两个主动都是对制度方案顶层设计起到献言献策、添砖加瓦、健全完善的作用,具体要求主动参与本级政府的投资项目绩效综合评价改革政策和工作方案调研论证工作,为改革政策和方案制定提供意见和建议,积极参加投资项目绩效综合评价的具体制度和办法的研讨,并适时对项目论证实施办法、“两算”实施细则及绩效评价办法等制度执行情况进行专项审计调查,及时反馈问题和推进制度完善。主动协调实施数据共享、主动衔接加强部门协作,此处两个主动都是要求加强多单位跨部门之间协调协作机制,审计主动与财政、发改及相关单位行业主管部门对接、协调和沟通,开通投资项目绩效综合评价平台、大财政支出项目等信息数据接口,做到全生命周期管理数据共享,“三库”流转、两算、三评等环节嵌入审计监督,但也注意防范审计监督变为前置管理和审批风险,并跟进了解本级投资绩效综合评价改革工作进展情况,为后续跟踪审计创造条件。主动谋划安排审计项目是指按照上级要求,主职实施好政府投资项目绩效综合评价改革情况的审计调查工作。

2、加强跟踪审计,全面融入评价体系。《通知》中提到“配合做实前期论证、跟踪做细过程管控、促进做优绩效评价”,将“前期”“过程”“绩效”全寿命不同阶段即全过程跟踪审计全面融入评价体系。项目前期阶段,要对标“三库”流转程序,加强前期立项审计,重点关注项目总量和结构及财力论证是否到位,推动有效债务加速形成有效投资。跟踪做细过程管控,聚焦“两算”执行情况,加强对招投标、合同执行、成本控制等环节的审计,重点关注建设程序、资金使用、竣工验收、资产入账等环节,为建设提速,为“两算”提标。促进做优绩效评价,加强对项目效率、效能、效益指标完成情况的审计,促进用好评价结果,推动高质高效运行。

3、用好和转化审计成果,发挥建设性作用。《通知》提到“督促落实整改,及时纠正偏差;完善两类清单,强化引导约束;推进建章立制,实现标本兼治”。督促落实整改,及时纠正偏差,具体是指对项目综合绩效评价工作开展的专项审计调查及其他审计发现的相关问题,以审计报告、问题清单等形式,提出整改要求,促进解决问题,及时纠偏。完善两类清单,强化引导约束,要求加强分析,梳理审计发现的典型问题,两类清单是指领导干部履职尽责清单、项目和支出负面清单,具体是指制定并及时跟新领导干部履职尽责提示清单,配合相关部门动态更新项目和支出负面清单,提高投资绩效。推进建章立制,实现标本兼治,要求以审计专报等形式,及时向当地党委、政府和投资管理委员会报告审计发现的新情况、新问题,提出完善制度的建议,促进改革走深走实。

四、结语

政府投资在调节经济总量、优化经济结构、改善民生福祉及补充市场机制等方面发挥着重要作用。政府投资审计有助于监督政府投资资金的合理使用,提高投资效益,保障国家经济安全和公共利益,意义重大。随着经济不断发展,国家综合实力持续攀升,投资规模不断扩大,政府投资审计工作面临的任务愈发艰巨。政府投资审计作为国家审计的核心内容之一,传统审计模式在当前形势下已难以满足政府投资审计高质量发展的需求。政府投资审计转型是适应经济发展新要求、提升审计监督效能、更好服务国家治理的必然选择。鉴于此,投资审计必须紧密围绕党委和政府的中心工作,坚定不移地以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领,全面贯彻落实党的二十大、二十届三中全会精神,牢牢聚焦主责主业,严格规范投资审计行为,切实依法履行审计监督职责,全力探索投资审计转型之路,深入开展研究型审计,为国家经济的稳定发展和公共资源的合理利用保驾护航。

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